- 법률 규정의 변천사
1956년 1월 20일 제정된 연초전매법이 시행될 당시에는 담배의 정의는 없었고, 오직 연초, 엽연초, 제조연초에 대한 정의만 존재했다.
제1조 (정의) ①본법에서 연초라함은 연초속식물을 말한다. ②본법에서 엽연초라함은 연초의 엽을 말한다. ③본법에서 제조연초라함은 엽연초를 주원료로 하여 끽연용, 교용 또는 후용에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. |
그러다 1981년 12월 31일 연초전매법이 전부 개정되면서 담배전매법으로 명칭만 바뀐 것이 아니라 담배와 연초를 구분해서 정의했고, 잎담배, 제조담배, 담배유사품, 담배부산물 등으로 세분되었다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “담배”라 함은 연초ㆍ잎담배ㆍ제조담배ㆍ담배유사품 및 담배부산물을 말한다. 2. “연초”라 함은 가지과 연초속식물을 말한다. 3. “잎담배”라 함은 연초의 잎을 말한다. 4. “제조담배”라 함은 잎담배를 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 담배를 말한다. 5. “담배유사품”이라 함은 잎담배 및 제조담배에 유사한 니코틴향미 함유물품을 말한다. 6. “담배부산물”이라 함은 연초의 경작, 잎담배의 손질, 제조담배의 생산과정에서 생기는 연초의 대ㆍ잎부스러기ㆍ각초부스러기ㆍ원줄기ㆍ잎줄기ㆍ조각 및 담배가루를 말한다. |
이후 1988년 12월 31일 담배전매법이 폐지되고 담배사업법이 시행되면서 담배유사품과 담배부산물이 제외되었다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “담배”라 함은 연초ㆍ잎담배 및 제조담배를 말한다. 2. “연초”라 함은 가지과 연초속 식물을 말한다. 3. “잎담배”라 함은 연초의 잎을 말한다. 4. “제조담배”라 함은 잎담배를 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. |
이후 2000년대 들어서 담배의 정의를 보다 포괄적으로 변경해 왔다.
담배사업법 [법률 제6460호, 2001. 4. 7, 일부개정] | 담배사업법 [법률 제7067호, 2004. 1. 20, 일부개정] |
제2조 (정의) 이 법에서 "담배"라 함은 연초의 잎을 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. | 제2조(정의) 이 법에서 "담배"라 함은 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. |
2004년 개정 이후 10년 동안 지속하였던 담배의 정의는 2014년 1월 21일 다시 ‘저발화성담배’가 추가되었다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. 2. “저발화성담배”란 담배에 불을 붙인 후 피우지 아니하고 일정시간 이상 방치할 경우 저절로 불이 꺼지는 기능을 가진 담배로서 제11조의5제2항에 따른 인증을 받은 담배를 말한다. |
2014년 1월 21일 개정안은 담배의 정의에 있어서 획기적인 변화가 있었는데, ‘증기로 흡입하거나’를 추가하여 전자담배를 포함했다. 이미 2008년 11월 10일 법제처가 유권해석을 통해 기존 담배사업법 제2조에 정의된 담배에도 연초 잎을 사용하면서 형태가 담배의 형태를 하면서 흡연용으로 사용된다면 담배로 볼 수 있다고 하면서 전자담배를 포섭하려는 시도가 있기는 했지만 이를 법령으로 명확하게 규정한 것은 처음이었다. 이는 2014년 1월 21일 개정이유를 통해 확인할 수 있다.
◇ 개정이유 담배의 정의에 전자담배가 포함되도록 하여 전자담배를 규제할 수 있도록 하고, 담배대용품을 「담배사업법」의 적용 대상에서 배제하여「약사법」의 적용대상으로 일원화함으로써 담배대용품에 대한 중복규제의 문제를 해소하는 한편, 담뱃갑 포장지 등에 허위ㆍ오도문구 등을 사용하여 제품에 대한 잘못된 정보가 소비자에게 제공되는 것을 금지하고, 담뱃불로 인한 화재를 예방하기 위하여 국내에서 시판되는 담배에 화재안전성능을 의무적으로 포함하도록 함으로써 저발화성담배를 도입하려는 것임. ◇ 주요내용 가. 담배의 정의에 전자담배가 포함되도록 하여 전자담배의 허위광고, 품질관리 소홀 등을 규제하고, 전자담배에 대한 부정확한 광고로 인한 소비자의 혼란을 방지함(제2조제1호). 나. 담배대용품에 대해 「담배사업법」에 따른 담배에 관한 규정과 「약사법」에 따른 의약외품에 관한 규정이 모두 적용되어 중복규제를 받는 문제를 해소하기 위하여, 담배대용품에 대한 「담배사업법」의 적용을 제외함(현행 제3조 삭제). 다. 세계보건기구(WHO)가 2003년 5월 채택하고, 우리나라가 2005년 5월 비준한 「담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control)」에 따라, 담뱃갑 포장지 등에 허위ㆍ오도문구 등을 사용하여 제품에 대한 잘못된 정보가 소비자에게 제공되는 것을 금지함(제25조의5 신설). 라. 담배의 정의에 저발화성담배를 규정하고, 담배제조업자 또는 수입판매업자는 기획재정부장관에게 화재방지성능인증서를 제출하도록 하며, 소방방재청장은 필요한 시설 및 전문인력을 갖춘 기관을 화재방지성능인증기관으로 지정할 수 있도록 하는 등 저발화성담배에 관한 사항을 정함(제2조제2호, 제11조의5 및 제11조의6 신설). |
<법제처 유권해석>
1. 질의요지 연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배가 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당되는지? |
2. 회답 연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당됩니다. |
3. 이유 ○ 「담배사업법」 제2조에서는 이 법에서 “담배”라 함은 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조제1항에서는 담배와 유사한 형태의 것으로서 연초의 잎을 원료로 사용하지 아니하고 제조되어 끽연용으로 사용될 수 있는 것(이하 “담배대용품”이라 함)은 담배로 보아 이 법을 적용한다고 규정하고 있는바, 연초의 잎에서 추출한 니코틴을 흡입할 수 있도록 전자담배가 같은 법의 담배 또는 담배대용품에 해당하는지가 문제되고 있습니다. ○ 「담배사업법」 제2조에서는 “담배”를 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것이라고 정의하고 있는바, “원료”의 사전적 의미는 어떤 물건을 만드는 데 들어가는 재료라는 뜻이고, “제조”의 사전적 의미는 원료에 인공을 가하여 정교한 제품을 만듦이라는 뜻이므로, 원료로 하여 제조한다는 의미는 제품을 제조하는 과정에서 원료에 대하여 다양한 물리적·화학적 처리가 이루어지는 것을 포함한다고 할 것이며, 그 의미가 원료가 되는 물질을 그 자체로 사용한다거나 또는 단순한 물리적 가공처리만을 하여 사용하는 것으로 한정되는 것은 아닙니다. 또한 “ 빨다”의 의미는 입을 대고 입속으로 당겨 들어오게 하다는 것으로서 흡입(吸入)과 같은 의미라고 할 수 있습니다. ○ 그렇다면 이 사안에서의 전자담배는 연초(煙草) 잎이 아닌 다른 식물에서 추출한 니코틴이나 인공적으로 합성한 니코틴이 아닌, 연초의 잎에서 추출한 니코틴 농축액을 사용하고 있고, 흡입의 방식으로 니코틴을 체내에 흡수하는 제품이므로 “연초의 잎을 원료로 하여 빨기에 적합한 상태로 제조한 것”이고, 따라서 「담배사업법」 제2조의 담배에 해당합니다. ○ 그리고 「담배사업법」 제3조제1항에서는 담배와 유사한 형태의 것으로서 연초의 잎을 원료로 사용하지 아니하고 제조되어 끽연용으로 사용될 수 있는 담배대용품에 대하여 담배로 보아 이 법을 적용한다고 규정하여, 「담배사업법」은 담배뿐만 아니라 담배와 유사한 형태의 것에 대해서도 비교적 폭넓은 제한(판매업 등록, 판매가격 신고·공고, 경고문구의 표시 및 광고의 제한 등)을 가하고 있는바, 이 사안의 전자담배에 대하여도 「담배사업법」 상의 담배로 보아 규율하는 것이 같은 법의 취지에도 부합한다고 할 것입니다. ○ 따라서 연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당됩니다. |
다만 상기와 같은 유권해석과 법령 개정을 통해 담배사업법에 전자담배를 포함시켰지만, 여전히 합성 니코틴 혹은 니코틴 합성물을 원료로 사용하면서 형태가 담배 모양인 액상형 전자담배는 담배사업법에 따른 담배가 아니라는 문제가 있다.
- 담배의 범위 변경 시도
현행 법령을 피해가기 위해 다양한 영업자들의 시도가 진행되고 있으며, 합성 니코틴 함유 액상형 전자담배와 연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용한 신종 유사담배의 확산을 방지하기 위한 움직임이 있다. 비록 임기만료로 폐기되기는 했지만 의안번호 제2121036호(제안일자 2023년 3월 30일) 류성걸 의원 등 12인이 발의한 담배사업법 일부개정법률안에는 연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용하여 제조한 신종 유사담배도 담배의 정의에 포함하려는 시도가 있었다.
연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용하여 제조한 신종 유사담배에 대해서는 제조·수입·판매허가, 경고 문구 및 성분 표기 등 법적 규제를 적용할 수 없을 뿐만 아니라 담배소비세 등의 제세부담금 부과도 어려운 상황임. 이에 담배의 정의를 연초의 전부를 원료로 하는 것까지 확대·규정하여 담배를 체계적으로 관리하고 기존 담배와의 규제 및 과세 형평성 문제를 개선하려는 것임. 담배사업법 일부개정법률안 담배사업법 일부를 다음과 같이 개정한다. 제2조제1항 중 “연초(煙草)의 잎을”을 “연초(煙草)를”로 하고, 같은 항에 제3호 및 제4호를 각각 다음과 같이 신설한다. 3. “담배첨가물”이란 제조장에서 담배를 제조하는 과정에서 연초 및 니코틴 용액 이외에 첨가하는 일체의 물질을 말한다. 4. “담배배출물”이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질을 말한다. |
이와 유사하게 ‘연초의 잎’에 ‘줄기와 뿌리 등’을 포함한 일부개정법률안도 있었으며, 내용은 크게 다르지 않다(의안번호 제2102273호, 제안일자 2020년 7월 22일. 정춘숙 의원 등 10인). 또한, 최근 사회적인 문제로 대두되고 있는 ‘합성 니코틴’이 포함된 액상형 전자담배를 담배사업법상 정의에 포함해서 관리하자는 목소리가 높아지고 있는 가운데 이런 내용을 포함한 의안번호 제2101652호(제안일자 2020년 7월 8일 최혜영 의원 등 17인) 담배사업법 일부개정법률안도 있었다.
| 현행법은 담배의 정의를 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것에 한정하고 있음. 그런데 최근 연초의 잎뿐만 아니라 줄기, 뿌리 등을 이용하거나 합성니코틴 등으로 만든 담배의 판매 및 유통이 증가하고 있음. 또한 니코틴을 이용하여 만든 전자담배의 경우 현행 기준 상 개별소비세의 부과대상에 속하지 않으며 경고그림·문구 표기 등의 관리대상에서도 제외되어 있음. 이에 연초의 잎뿐만 아니라 줄기, 뿌리 등을 이용하거나 니코틴으로 만든 담배에 대하여도 규제가 가능하도록 담배의 정의를 수정하고, 니코틴을 이용하여 만든 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매하는 것을 금지하고자 함 담배사업법 일부개정법률안 담배사업법 일부를 다음과 같이 개정한다. 제2조제1호 중 “연초(煙草)의 잎”을 “연초(煙草)나 니코틴”으로 한다. 제15조제3항제5호부터 제7호까지를 각각 제6호부터 제8호까지로 하고, 같은 항에 제5호를 다음과 같이 신설한다. 5. 제20조의2를 위반하여 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매한 경우 제17조제2항 각 호 외의 부분 단서 중 “제7호”를 “제8호”로 하고, 같은 항 제4호부터 제8호까지를 각각 제5호부터 제9호까지로 하며, 같은 항에 제4호를 다음과 같이 신설한다. 4. 제20조의2를 위반하여 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매한 경우 제20조의2를 다음과 같이 신설한다. 제20조의2(유사 담배의 판매 금지) 누구든지 대통령령으로 정하는 기준에 따른 니코틴 등을 이용한 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매하여서는 아니 된다. 제28조제1항제5호를 제6호로 하고, 같은 항에 제5호를 다음과 같이 신설한다. |
이렇게 담배사업법에 따른 담배의 정의를 개정해야 한다는 움직임은 21대 국회 이전에도 많았지만 모두 실패했다. 담배의 정의를 변경하려는 시도의 목적은 합성 니코틴 등이 함유되어 있으나 현재 담배사업법상 담배에 포함되지 않아 경고 문구나 과세, 국민건강증진기금 등을 피해 가면서 청소년들의 흡연 접근의 통로가 되는 소위 액상형 전자담배 등 신종 유사담배를 포함하려는 것이다.
흔히 전자담배로 통칭하는데, 법적으로는 이미 궐련을 사용하는 전자담배는 ‘연초 잎을 원료로’ 하며, ‘증기로 흡입’한다는 내용에 포함되어 있다. 이때 증기로 흡입하도록 도와주는 장치가 전자기기로 만들어졌기 때문에 전자담배라는 용어를 사용하는데, 카트리지 용액이 함유된 필터 부분과 증기를 유발하는 전자 장치로 구성되어 있다. 결국 전자 장치를 사용하면서 증기를 만드는 원료가 연초 잎으로부터 제조된 것이라면 담배사업법에 따른 담배의 정의에 포함되지만, 그렇지 않으면 담배사업법에 정의된 담배가 아니다. 법제처 해석 역시 ‘연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치’를 전자담배로 보고 있다. 이런 정의는 미국이나 캐나다 등 해외도 크게 다르지 않다.
결국, 연초 잎에서 추출되지 않은 소위 ‘합성 니코틴’으로 제조된 액상 등의 형태로 만들어진 유사담배를 어떻게 포함할 수 있는지, 혹은 포함해야 하는지의 문제다. 지금까지 대다수의 개정 관점은 과세나 제조 관리적인 측면에서 다루어져 왔다. 그런데, 최근 청소년들의 흡연 진입을 촉발하는 통로 역할로 전자담배가 꼽히고, 전 세계적으로 액상 니코틴함유 전자담배를 통해 발생하는 각종 폐해가 보도되면서 흡연율 감소와 국민 건강의 차원에서 담배의 정의가 개정되어야 한다는 시각이 큰 힘을 받고 있다.
최근 교육청에서 중등학교에 배포한 자료에서도 볼 수 있듯이 각종 모양으로 만들어져 있어 담배라고 보이지 않아 흡연에 대한 죄책감 등을 느끼기 어려워 손쉽게 빠져들기 쉽고, 제품 모양이 일반 화장품이나 장난감 등과 모양이나 형태가 유사해서 내용을 전혀 알지 못하는 성인이 봐도 담배인지 구분할 수 없는 특징이 있다. 최근 소비자단체에서 설문 조사를 시행하기 위해서 제공한 화면을 보면 화장품, 음료수, 향수, 장난감 등으로 오인한 사람이 전체 응답자 중 66.9%일 정도로 심각하다. 그리고 응답자 90%가 이와 같은 액상 전자담배가 온‧오프라인에서 자유롭게 판매되고 있어 청소년들에게 심각하게 노출되고 있다는 점을 문제로 지적하고 있다.
심지어 이런 액상형 전자담배에는 과일 맛이나 향 등 다양한 첨가물을 사용해서 통상적으로 담배라고 생각될 수 있는 역겨운 냄새를 제거해서 더더욱이 청소년들에게 담배의 심각성을 느끼지 못하도록 유도하고 있다. 그리고 제품의 디자인을 만화 캐릭터나 알록달록한 감각적인 색감 등을 사용해서 차별화시킴으로써 청소년들의 접근을 조장하는 문제가 있는 데다가 일반 담배에서 볼 수 있는 심각한 경고 문구나 사진 등을 부착할 의무가 없어서 비흡연자든 흡연자든 이런 제품을 담배로 인식하기가 쉽지 않다.
이런 디자인과 함께 가장 문제가 되는 것은 유해성이다. 액상형 전자담배는 통상 사용자가 원료 등을 판매업자로부터 구매해서 직접 제조하는 형태가 많은데, 이유는 가격을 낮출 수 있다는 장점과 자신이 직접 제조한다는 흥미를 유발한다는 것이다. 이 과정에서 일단 합성 니코틴 외에 다양한 물질이 첨가될 수 있는데, 주로 중국에서 수입되는 농축된 화학물질이기 때문에 전문지식이 없는 사용자의 실수나 원료가 정확하게 공개되지 않거나 공개된 것과 달리 유해물질이 함유될 여지가 있다는 것이 가장 큰 문제다. 이런 관리를 위해서라도 담배사업법에 따른 담배의 정의에 포함해야 정부가 관리할 수 있다.
현재 네이버 등 유명포털사이트 등에서 ‘액상 전자담배’를 검색할 경우 원료로 사용되는 액상형 제품 100,000개 이상이 확인되며, 심지어는 ‘주스’라는 표현을 사용하면서 친근한 디자인과 캐릭터로 광고하는 것을 볼 수 있다. 현재 담배사업법에 따른 담배가 광고 금지 및 온라인 판매금지로 증기를 발생시키는 전자기기만 판매가 가능한 것과 매우 대비된다. 게다가 ‘샷인 머스킷’이나 ‘망고’ 등 다양한 과일 향까지 추가된 것이 대부분이다.
‘담배’ 하면 가장 먼저 떠오르는 물질은 니코틴이다. 전자형 액상 담배에도 합성 니코틴이 포함되어 있어 영업자나 사용자 모두 담배라고 칭하고 있고, 담배사업법상 담배의 정의에서도 연초 잎에서 추출한 원료에 반드시 포함된 주요 물질은 니코틴이다. 니코틴은 환경부 산하 국립환경과학원에서 관리하는 화학물질 정보처리시스템에 등록되어 있으며, 급성독성(경구, 경피, 흡입)이 있다.
식품의약품안전평가원 독성정보제공시스템에서 확인된 자료는 아래와 같다.
니코틴(Nicotine)은 옅은 노란색 유성 액체이다. 흡연 시 노출되는 담배 연기의 주요 성분 중 하나이며, 금연의 금단증상을 치료하는 데 사용되거나 살충제로도 제한적으로 사용되고 있다. 인체 노출 시 주요 증상으로 호흡 자극과 위장관계 과다 활성이 나타나며, 급성 노출 시 교감신경의 활성화로 인한 심혈관 반응 및 중추신경계 자극으로 인한 중추 신경 마비와 말초 호흡근의 억제가 유발되어 호흡 부전으로 인해 사망에 이를 수 있다. 동물실험에서 만성 노출로 인해 망막 독성과 구개열, 발달 장애 등이 나타나기도 한다. 랫드에서의 경구 LD50은 188 mg/kg이다. 암을 유발한다는 근거는 명확하지 않아 IARC에 의한 발암 물질 분류에 포함되어 있지 않다. |
이처럼 유해물질로 구분되는 니코틴함유 원료가 사용된 액상형 전자담배가 청소년뿐만 아니라 금연을 시도하는 성인에게도 도움 되지 않는다는 사실은 명확하다. 흡연경험이 없는 비흡연자가 흡연 시도를 하는 통로 역할을 하면서 온라인상에서 너무 쉽게 노출되는 문제를 방지할 수 있는 근본적인 대책은 현행 담배의 정의를 변경해서 연초에서 유래된 천연니코틴과 함께 합성 니코틴함유 원료를 사용하여 흡입하는 등의 모든 제품으로 확대해야 한다는 결론에 도달한다.
게다가 니코틴이 포함되지 않았다고 광고하면서 담배 형태로 판매되는 제품은 특성상 의약외품도 아니고 담배사업법상 담배도 아닌지라 어떤 법률에서도 관리가 되지 않고 있는데, 실제로는 니코틴 합성물질이 포함되어 있어 사회적으로 매우 심각한 문제라는 언론 보도가 제기되고 있어 단순히 니코틴이라는 용어보다 니코틴이 포함된 혹은 니코틴 기가 포함된 모든 유사 물질, 그리고 담배 형태로 흡입 등을 하는 제품으로 범위를 확대해야 청소년을 보호할 수 있다는 현실적 문제도 있다.
- 담배의 정의 변경안
결론적으로 기존 담배사업법 제2조에 규정된 담배는 ‘연초잎’을 사용한 원료여야 한다는 전제조건을 충족해야 하는데, 이런 이유는 연초잎에서 추출되는 각종 물질 중 니코틴 때문이라는 것에는 이견이 없다. 최근 연초잎에서 추출한 니코틴을 천연니코틴이라 구분하고, 이외에 화학반응을 통해서 제조된 것을 합성 니코틴으로 칭하면서 이를 구분해야 한다는 주장도 있으나, 니코틴의 화학식은 모두 같고 작용기전까지 모든 것이 동일하기 때문에 이유가 되지 않는다. 사람이 섭취하는 음식에서 천연과 합성을 구분하여 소비자들이 ‘천연’, ‘자연’, ‘Natural’의 표시가 있는 제품을 선호하고 기대하는 심리가 있어 식품의약품안전처에서도 엄격하게 구분하도록 규정하고 있기는 하나, 담배까지 이런 논리를 적용할 필요는 없다.
그렇다면 이미 연초잎에서 추출된 소위 ‘천연니코틴’은 담배의 정의에 이미 포함되어 있으므로 연초잎에서 유래되지 않은 물질 혹은 다른 방법을 통해 제조된 소위 ‘합성 니코틴’만 기존의 범위에 추가하면 된다. 이런 측면에서 보면 의안번호 제2101652호(제안일자 2020년 7월 8일 최혜영 의원 등 17인) 담배사업법 일부개정법률안에 포함된 것처럼 기존의 ‘연초의 잎’ 대신 ‘연초 혹은 니코틴’을 사용하는 것이 바람직하다. 여기서 ‘연초의 잎’ 대신 ‘연초’로 변경해야 하는 이유는 최근 ‘연초의 줄기나 뿌리’에서 니코틴을 추출해서 액상 담배를 수입한 영업자들이 개별소비세 과세대상이라는 국세청의 판단에 불복해서 소송을 진행하는 예도 있었기 때문이다.
연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 니코틴을 사용할 경우 담배사업법상 담배가 아니라는 영업자들의 주장에 대해 우리 법원은 ‘연초의 줄기 및 뿌리에서 추출되는 니코틴이 연초의 잎에서 추출되는 니코틴과 달리 볼 사정이 없다면 그로 인하여 건강에 대한 악영향을 달리 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 담배의 정의에 관한 '연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 제조한 것(수원지방법원 2022. 11. 17. 선고 2021구합64666 판결)'을 해석함에서는 연초의 잎이 그 줄기와 뿌리와 함께 원료가 되는 경우 역시 포함하는 것으로 봄이 상당하다’라고 해석하면서 이런 논쟁을 종결하기는 했으나, 법령 개정을 통해 원천 차단하는 것이 가장 효과적이다. 그리고 추가로 최근 니코틴 자체가 아닌 니코틴 유사 물질을 사용한 경우도 있어서 이런 사례도 포섭해야 한다.
<담배의 정의 제안>
“담배”란 연초(煙草)나 니코틴(혹은 니코틴기)이 포함된 모든 물질을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. |
한편 개별소비세법 제1조(과세대상과 세율) 제2항 제6호에서 개별소비세를 부과할 물품을 나열하고 있는데, 담배사업법상 담배보다 범위를 넓게 규정하고 있음을 알 수 있다. 다만, 다목에서 규정한 대통령령은 아직 존재하지 않는다.
<개별소비세 부과 대상 담배의 범위>
6. 담배(다음 각 목의 어느 하나를 말한다)에 대한 종류별 세율은 별표와 같다. 가. 「담배사업법」 제2조 제1호에 따른 담배 나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것 다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것 |
세법이 이렇게 바뀐 이유는 담배사업법보다 세금 부과를 위해서는 다양한 형태의 담배를 포함해야 하기 때문이었고, 이미 다수의 전자담배와 관련된 개별소비세부과 취소소송이 진행되었다. 그리고 일련의 재판에서 전자담배에 대한 판단이 있었는데, ‘구 개별소비세법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제1조 제2항 제6호는 담배사업법 제2조에 따른 담배를 개별소비세의 과세대상으로 규정하고 있다.
개별소비세법 [별표] 담배에 대한 종류별 세율(제1조 제2항 제6호 관련)을 보면 보다 상세한 담배의 종류가 나열되어 있어 담배사업법보다 세분되어있고, 궁극적으로 담배사업법상 담배의 정의가 확대되어야 하는 범위가 규정되어 있다고 볼 수 있다.
담배에 대한 종류별 세율(제1조제2항제6호 관련) | 구 분 | 종 류 | 세 율 | 피우는 담배 | 제1종 궐련 | 20개비당 594원 | 제2종 파이프담배 | 1그램당 21원 | 제3종 엽궐련 | 1그램당 61원 | 제4종 각련 | 1그램당 21원 | 제5종 전자담배 | 니코틴 용액 1밀리리터당 370원 | 연초 및 연초고형물을 사용하는 경우 1. 궐련형: 20개비당 529원 2. 기타유형: 1그램당 51원 | 제6종 물담배 | 1그램당 422원 | 씹거나 머금는 담배 | | 1그램당 215원 | 냄새 맡는 담배 | | 1그램당 15원 |
1. 궐련: 잎담배에 향료 등을 첨가하여 일정한 폭으로 썬 후 궐련제조기를 이용하여 궐련지로 말아서 피우기 쉽게 만들어진 담배 및 이와 유사한 형태의 것으로서 흡연용으로 사용될 수 있는 것 2. 파이프담배: 고급 특수 잎담배를 중가향(重加香) 처리하고 압착·열처리 등 특수가공을 하여 각 폭을 비교적 넓게 썰어서 파이프를 이용하여 피울 수 있도록 만든 담배 3. 엽궐련: 흡연 맛의 주체가 되는 전충엽을 체제와 형태를 잡아 주는 중권엽으로 싸고 겉모습을 아름답게 하기 위하여 외권엽으로 만 잎말음 담배 4. 각련: 하급 잎담배를 경가향(輕加香)하거나 다소 고급인 잎담배를 가향하여 가늘게 썰어, 담뱃대를 이용하거나 흡연자가 직접 궐련지로 말아 피울 수 있도록 만든 담배 5. 전자담배: 니코틴이 포함된 용액 또는 연초 및 연초고형물을 전자장치를 이용하여 호흡기를 통하여 체내에 흡입함으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 담배 6. 물담배: 장치를 이용하여 담배연기를 물로 거른 후 흡입할 수 있도록 만든 담배 7. 씹는 담배: 입에 넣고 씹음으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 가공처리된 담배 8. 머금는 담배: 입에 넣고 빨거나 머금으면서 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 특수가공하여 포장된 담배가루, 니코틴이 포함된 사탕 및 이와 유사한 형태로 만든 담배 9. 냄새 맡는 담배: 특수 가공된 담배 가루를 코 주위 등에 발라 냄새를 맡음으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 가루 형태의 담배 |
이와 비슷하게 지방세법에서도 담배사업법의 담배보다 더 넓은 정의를 사용하고 있다. 특히 담배사업법 제2조에 따른 담배와 유사한 것으로서 연초의 잎이 아닌 다른 부분을 원료로 사용한 경우까지 모두 담배소비세 부과 대상의 담배로 규정하고 있다.
제5장 담배소비세 제47조(정의) 담배소비세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “담배”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 「담배사업법」 제2조에 따른 담배 나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것 다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것 |
다만 개별소비세와 마찬가지로 기타 유사한 것으로 ’대통령령’으로 정하는 것을 규정하고 있으나 아직 세부 규정은 존재하지 않는다. 아마도 액상형 전자담배나 추가로 나올 수 있는 신종 담배를 포섭하기 위한 사전 장치로 해석된다.
마지막으로 청소년보호법 제28조에 따라 담배사업법상 담배와 그 밖에 유사담배 등을 모두 포함해 청소년을 대상으로 판매·대여·배포하여서는 아니 되며, 동 물건을 제작·수입하는 자는 같은 법 시행령 제25조가 정하는 바에 따라 누구나 쉽게 알아보는 방법으로 청소년 유해표시를 하여야 한다.
제28조(청소년유해약물등의 판매ㆍ대여 등의 금지) ① 누구든지 청소년을 대상으로 청소년유해약물등을 판매ㆍ대여ㆍ배포(자동기계장치ㆍ무인판매장치ㆍ통신장치를 통하여 판매ㆍ대여ㆍ배포하는 경우를 포함한다)하거나 무상으로 제공하여서는 아니 된다. 다만, 교육ㆍ실험 또는 치료를 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우는 예외로 한다. ② 누구든지 청소년의 의뢰를 받아 청소년유해약물등을 구입하여 청소년에게 제공하여서는 아니 된다. ③ 누구든지 청소년에게 권유ㆍ유인ㆍ강요하여 청소년유해약물등을 구매하게 하여서는 아니 된다. ④ 청소년유해약물등을 판매ㆍ대여ㆍ배포하고자 하는 자는 그 상대방의 나이 및 본인 여부를 확인하여야 한다. ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 청소년유해약물 중 주류나 담배(이하 “주류등”이라 한다)를 판매ㆍ대여ㆍ배포하는 경우 그 업소(자동기계장치ㆍ무인판매장치를 포함한다)에 청소년을 대상으로 주류등의 판매ㆍ대여ㆍ배포를 금지하는 내용을 표시하여야 한다. 다만, 청소년 출입ㆍ고용금지업소는 제외한다. 1. 「주류 면허 등에 관한 법률」에 따른 주류소매업의 영업자 2. 「담배사업법」에 따른 담배소매업의 영업자 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 업소의 영업자 ⑥ 여성가족부장관은 청소년유해약물등 목록표를 작성하여 청소년유해약물등과 관련이 있는 관계기관등에 통보하여야 하고, 필요한 경우 약물 유통을 업으로 하는 개인ㆍ법인ㆍ단체에 통보할 수 있으며, 친권자등의 요청이 있는 경우 친권자등에게 통지할 수 있다. ⑦ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 청소년유해약물등에 대하여 청소년유해표시를 하여야 한다. 1. 청소년유해약물을 제조ㆍ수입한 자 2. 청소년유해물건을 제작ㆍ수입한 자 ⑧ 제6항에 따른 청소년유해약물등 목록표의 작성 방법, 통보 시기, 통보 대상, 그 밖에 필요한 사항은 여성가족부령으로 정한다. ⑨ 제5항에 따른 표시의 문구, 크기와 제7항에 따른 청소년유해표시의 종류와 시기ㆍ방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑩ 청소년유해약물등의 포장에 관하여는 제14조 및 제15조를 준용한다. 이 경우 “청소년유해매체물” 및 “매체물”은 각각 “청소년유해약물등”으로 본다. |
그리고 여성가족부에서는 「담배 형태의 흡입제류 청소년유해물건 결정 고시」를 2017년 12월 11일 제정해서 청소년 유해물건에 ’담배와 유사한 형태인 피우는 방식의 기능성 제품으로 흡연습관을 조장할 우려가 있는 흡입제류‘를 정의한 바 있다. 여기서는 피우는 방식만을 규정하고 있어 다소 범위가 축소되지 않을까 우려되고 있으나, 흡연습관을 조장할 우려가 있는 흡입제류라고 하여 다소 모호하지만, 상당히 넓게 유사담배까지도 규정하고 있음을 알 수 있다.
인스타그램
페이스북
뉴스
- 법률 규정의 변천사
1956년 1월 20일 제정된 연초전매법이 시행될 당시에는 담배의 정의는 없었고, 오직 연초, 엽연초, 제조연초에 대한 정의만 존재했다.
제1조 (정의) ①본법에서 연초라함은 연초속식물을 말한다.
②본법에서 엽연초라함은 연초의 엽을 말한다.
③본법에서 제조연초라함은 엽연초를 주원료로 하여 끽연용, 교용 또는 후용에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
그러다 1981년 12월 31일 연초전매법이 전부 개정되면서 담배전매법으로 명칭만 바뀐 것이 아니라 담배와 연초를 구분해서 정의했고, 잎담배, 제조담배, 담배유사품, 담배부산물 등으로 세분되었다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “담배”라 함은 연초ㆍ잎담배ㆍ제조담배ㆍ담배유사품 및 담배부산물을 말한다.
2. “연초”라 함은 가지과 연초속식물을 말한다.
3. “잎담배”라 함은 연초의 잎을 말한다.
4. “제조담배”라 함은 잎담배를 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 담배를 말한다.
5. “담배유사품”이라 함은 잎담배 및 제조담배에 유사한 니코틴향미 함유물품을 말한다.
6. “담배부산물”이라 함은 연초의 경작, 잎담배의 손질, 제조담배의 생산과정에서 생기는 연초의 대ㆍ잎부스러기ㆍ각초부스러기ㆍ원줄기ㆍ잎줄기ㆍ조각 및 담배가루를 말한다.
이후 1988년 12월 31일 담배전매법이 폐지되고 담배사업법이 시행되면서 담배유사품과 담배부산물이 제외되었다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “담배”라 함은 연초ㆍ잎담배 및 제조담배를 말한다.
2. “연초”라 함은 가지과 연초속 식물을 말한다.
3. “잎담배”라 함은 연초의 잎을 말한다.
4. “제조담배”라 함은 잎담배를 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
이후 2000년대 들어서 담배의 정의를 보다 포괄적으로 변경해 왔다.
담배사업법
[법률 제6460호, 2001. 4. 7, 일부개정]
담배사업법
[법률 제7067호, 2004. 1. 20, 일부개정]
제2조 (정의) 이 법에서 "담배"라 함은 연초의 잎을 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
제2조(정의) 이 법에서 "담배"라 함은 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
2004년 개정 이후 10년 동안 지속하였던 담배의 정의는 2014년 1월 21일 다시 ‘저발화성담배’가 추가되었다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
2. “저발화성담배”란 담배에 불을 붙인 후 피우지 아니하고 일정시간 이상 방치할 경우 저절로 불이 꺼지는 기능을 가진 담배로서 제11조의5제2항에 따른 인증을 받은 담배를 말한다.
2014년 1월 21일 개정안은 담배의 정의에 있어서 획기적인 변화가 있었는데, ‘증기로 흡입하거나’를 추가하여 전자담배를 포함했다. 이미 2008년 11월 10일 법제처가 유권해석을 통해 기존 담배사업법 제2조에 정의된 담배에도 연초 잎을 사용하면서 형태가 담배의 형태를 하면서 흡연용으로 사용된다면 담배로 볼 수 있다고 하면서 전자담배를 포섭하려는 시도가 있기는 했지만 이를 법령으로 명확하게 규정한 것은 처음이었다. 이는 2014년 1월 21일 개정이유를 통해 확인할 수 있다.
◇ 개정이유
담배의 정의에 전자담배가 포함되도록 하여 전자담배를 규제할 수 있도록 하고, 담배대용품을 「담배사업법」의 적용 대상에서 배제하여「약사법」의 적용대상으로 일원화함으로써 담배대용품에 대한 중복규제의 문제를 해소하는 한편,
담뱃갑 포장지 등에 허위ㆍ오도문구 등을 사용하여 제품에 대한 잘못된 정보가 소비자에게 제공되는 것을 금지하고, 담뱃불로 인한 화재를 예방하기 위하여 국내에서 시판되는 담배에 화재안전성능을 의무적으로 포함하도록 함으로써 저발화성담배를 도입하려는 것임.
◇ 주요내용
가. 담배의 정의에 전자담배가 포함되도록 하여 전자담배의 허위광고, 품질관리 소홀 등을 규제하고, 전자담배에 대한 부정확한 광고로 인한 소비자의 혼란을 방지함(제2조제1호).
나. 담배대용품에 대해 「담배사업법」에 따른 담배에 관한 규정과 「약사법」에 따른 의약외품에 관한 규정이 모두 적용되어 중복규제를 받는 문제를 해소하기 위하여, 담배대용품에 대한 「담배사업법」의 적용을 제외함(현행 제3조 삭제).
다. 세계보건기구(WHO)가 2003년 5월 채택하고, 우리나라가 2005년 5월 비준한 「담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control)」에 따라, 담뱃갑 포장지 등에 허위ㆍ오도문구 등을 사용하여 제품에 대한 잘못된 정보가 소비자에게 제공되는 것을 금지함(제25조의5 신설).
라. 담배의 정의에 저발화성담배를 규정하고, 담배제조업자 또는 수입판매업자는 기획재정부장관에게 화재방지성능인증서를 제출하도록 하며, 소방방재청장은 필요한 시설 및 전문인력을 갖춘 기관을 화재방지성능인증기관으로 지정할 수 있도록 하는 등 저발화성담배에 관한 사항을 정함(제2조제2호, 제11조의5 및 제11조의6 신설).
<법제처 유권해석>
1. 질의요지
연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배가 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당되는지?
2. 회답
연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당됩니다.
3. 이유
○ 「담배사업법」 제2조에서는 이 법에서 “담배”라 함은 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조제1항에서는 담배와 유사한 형태의 것으로서 연초의 잎을 원료로 사용하지 아니하고 제조되어 끽연용으로 사용될 수 있는 것(이하 “담배대용품”이라 함)은 담배로 보아 이 법을 적용한다고 규정하고 있는바, 연초의 잎에서 추출한 니코틴을 흡입할 수 있도록 전자담배가 같은 법의 담배 또는 담배대용품에 해당하는지가 문제되고 있습니다.
○ 「담배사업법」 제2조에서는 “담배”를 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나 빨거나 씹거나 또는 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것이라고 정의하고 있는바, “원료”의 사전적 의미는 어떤 물건을 만드는 데 들어가는 재료라는 뜻이고, “제조”의 사전적 의미는 원료에 인공을 가하여 정교한 제품을 만듦이라는 뜻이므로, 원료로 하여 제조한다는 의미는 제품을 제조하는 과정에서 원료에 대하여 다양한 물리적·화학적 처리가 이루어지는 것을 포함한다고 할 것이며, 그 의미가 원료가 되는 물질을 그 자체로 사용한다거나 또는 단순한 물리적 가공처리만을 하여 사용하는 것으로 한정되는 것은 아닙니다. 또한 “
빨다”의 의미는 입을 대고 입속으로 당겨 들어오게 하다는 것으로서 흡입(吸入)과 같은 의미라고 할 수 있습니다.
○ 그렇다면 이 사안에서의 전자담배는 연초(煙草) 잎이 아닌 다른 식물에서 추출한 니코틴이나 인공적으로 합성한 니코틴이 아닌, 연초의 잎에서 추출한 니코틴 농축액을 사용하고 있고, 흡입의 방식으로 니코틴을 체내에 흡수하는 제품이므로 “연초의 잎을 원료로 하여 빨기에 적합한 상태로 제조한 것”이고, 따라서 「담배사업법」 제2조의 담배에 해당합니다.
○ 그리고 「담배사업법」 제3조제1항에서는 담배와 유사한 형태의 것으로서 연초의 잎을 원료로 사용하지 아니하고 제조되어 끽연용으로 사용될 수 있는 담배대용품에 대하여 담배로 보아 이 법을 적용한다고 규정하여, 「담배사업법」은 담배뿐만 아니라 담배와 유사한 형태의 것에 대해서도 비교적 폭넓은 제한(판매업 등록, 판매가격 신고·공고, 경고문구의 표시 및 광고의 제한 등)을 가하고 있는바, 이 사안의 전자담배에 대하여도 「담배사업법」 상의 담배로 보아 규율하는 것이 같은 법의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
○ 따라서 연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당됩니다.
다만 상기와 같은 유권해석과 법령 개정을 통해 담배사업법에 전자담배를 포함시켰지만, 여전히 합성 니코틴 혹은 니코틴 합성물을 원료로 사용하면서 형태가 담배 모양인 액상형 전자담배는 담배사업법에 따른 담배가 아니라는 문제가 있다.
- 담배의 범위 변경 시도
현행 법령을 피해가기 위해 다양한 영업자들의 시도가 진행되고 있으며, 합성 니코틴 함유 액상형 전자담배와 연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용한 신종 유사담배의 확산을 방지하기 위한 움직임이 있다. 비록 임기만료로 폐기되기는 했지만 의안번호 제2121036호(제안일자 2023년 3월 30일) 류성걸 의원 등 12인이 발의한 담배사업법 일부개정법률안에는 연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용하여 제조한 신종 유사담배도 담배의 정의에 포함하려는 시도가 있었다.
제안이유 및 주요내용
연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 천연니코틴을 사용하여 제조한 신종 유사담배에 대해서는 제조·수입·판매허가, 경고 문구 및 성분 표기 등 법적 규제를 적용할 수 없을 뿐만 아니라 담배소비세 등의 제세부담금 부과도 어려운 상황임. 이에 담배의 정의를 연초의 전부를 원료로 하는 것까지 확대·규정하여 담배를 체계적으로 관리하고 기존 담배와의 규제 및 과세 형평성 문제를 개선하려는 것임.
담배사업법 일부개정법률안
담배사업법 일부를 다음과 같이 개정한다.
제2조제1항 중 “연초(煙草)의 잎을”을 “연초(煙草)를”로 하고, 같은 항에 제3호 및 제4호를 각각 다음과 같이 신설한다.
3. “담배첨가물”이란 제조장에서 담배를 제조하는 과정에서 연초 및 니코틴 용액 이외에 첨가하는 일체의 물질을 말한다.
4. “담배배출물”이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질을 말한다.
이와 유사하게 ‘연초의 잎’에 ‘줄기와 뿌리 등’을 포함한 일부개정법률안도 있었으며, 내용은 크게 다르지 않다(의안번호 제2102273호, 제안일자 2020년 7월 22일. 정춘숙 의원 등 10인). 또한, 최근 사회적인 문제로 대두되고 있는 ‘합성 니코틴’이 포함된 액상형 전자담배를 담배사업법상 정의에 포함해서 관리하자는 목소리가 높아지고 있는 가운데 이런 내용을 포함한 의안번호 제2101652호(제안일자 2020년 7월 8일 최혜영 의원 등 17인) 담배사업법 일부개정법률안도 있었다.
제안이유 및 주요내용
현행법은 담배의 정의를 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것에 한정하고 있음.
그런데 최근 연초의 잎뿐만 아니라 줄기, 뿌리 등을 이용하거나 합성니코틴 등으로 만든 담배의 판매 및 유통이 증가하고 있음. 또한 니코틴을 이용하여 만든 전자담배의 경우 현행 기준 상 개별소비세의 부과대상에 속하지 않으며 경고그림·문구 표기 등의 관리대상에서도 제외되어 있음.
이에 연초의 잎뿐만 아니라 줄기, 뿌리 등을 이용하거나 니코틴으로 만든 담배에 대하여도 규제가 가능하도록 담배의 정의를 수정하고, 니코틴을 이용하여 만든 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매하는 것을 금지하고자 함
담배사업법 일부개정법률안
담배사업법 일부를 다음과 같이 개정한다.
제2조제1호 중 “연초(煙草)의 잎”을 “연초(煙草)나 니코틴”으로 한다.
제15조제3항제5호부터 제7호까지를 각각 제6호부터 제8호까지로 하고, 같은 항에 제5호를 다음과 같이 신설한다.
5. 제20조의2를 위반하여 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매한 경우
제17조제2항 각 호 외의 부분 단서 중 “제7호”를 “제8호”로 하고, 같은 항 제4호부터 제8호까지를 각각 제5호부터 제9호까지로 하며, 같은 항에 제4호를 다음과 같이 신설한다.
4. 제20조의2를 위반하여 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매한 경우
제20조의2를 다음과 같이 신설한다.
제20조의2(유사 담배의 판매 금지) 누구든지 대통령령으로 정하는 기준에 따른 니코틴 등을 이용한 유사 담배를 흡연 및 흡입 용도로 판매하여서는 아니 된다.
제28조제1항제5호를 제6호로 하고, 같은 항에 제5호를 다음과 같이 신설한다.
이렇게 담배사업법에 따른 담배의 정의를 개정해야 한다는 움직임은 21대 국회 이전에도 많았지만 모두 실패했다. 담배의 정의를 변경하려는 시도의 목적은 합성 니코틴 등이 함유되어 있으나 현재 담배사업법상 담배에 포함되지 않아 경고 문구나 과세, 국민건강증진기금 등을 피해 가면서 청소년들의 흡연 접근의 통로가 되는 소위 액상형 전자담배 등 신종 유사담배를 포함하려는 것이다.
흔히 전자담배로 통칭하는데, 법적으로는 이미 궐련을 사용하는 전자담배는 ‘연초 잎을 원료로’ 하며, ‘증기로 흡입’한다는 내용에 포함되어 있다. 이때 증기로 흡입하도록 도와주는 장치가 전자기기로 만들어졌기 때문에 전자담배라는 용어를 사용하는데, 카트리지 용액이 함유된 필터 부분과 증기를 유발하는 전자 장치로 구성되어 있다. 결국 전자 장치를 사용하면서 증기를 만드는 원료가 연초 잎으로부터 제조된 것이라면 담배사업법에 따른 담배의 정의에 포함되지만, 그렇지 않으면 담배사업법에 정의된 담배가 아니다. 법제처 해석 역시 ‘연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치’를 전자담배로 보고 있다. 이런 정의는 미국이나 캐나다 등 해외도 크게 다르지 않다.
결국, 연초 잎에서 추출되지 않은 소위 ‘합성 니코틴’으로 제조된 액상 등의 형태로 만들어진 유사담배를 어떻게 포함할 수 있는지, 혹은 포함해야 하는지의 문제다. 지금까지 대다수의 개정 관점은 과세나 제조 관리적인 측면에서 다루어져 왔다. 그런데, 최근 청소년들의 흡연 진입을 촉발하는 통로 역할로 전자담배가 꼽히고, 전 세계적으로 액상 니코틴함유 전자담배를 통해 발생하는 각종 폐해가 보도되면서 흡연율 감소와 국민 건강의 차원에서 담배의 정의가 개정되어야 한다는 시각이 큰 힘을 받고 있다.
최근 교육청에서 중등학교에 배포한 자료에서도 볼 수 있듯이 각종 모양으로 만들어져 있어 담배라고 보이지 않아 흡연에 대한 죄책감 등을 느끼기 어려워 손쉽게 빠져들기 쉽고, 제품 모양이 일반 화장품이나 장난감 등과 모양이나 형태가 유사해서 내용을 전혀 알지 못하는 성인이 봐도 담배인지 구분할 수 없는 특징이 있다. 최근 소비자단체에서 설문 조사를 시행하기 위해서 제공한 화면을 보면 화장품, 음료수, 향수, 장난감 등으로 오인한 사람이 전체 응답자 중 66.9%일 정도로 심각하다. 그리고 응답자 90%가 이와 같은 액상 전자담배가 온‧오프라인에서 자유롭게 판매되고 있어 청소년들에게 심각하게 노출되고 있다는 점을 문제로 지적하고 있다.
심지어 이런 액상형 전자담배에는 과일 맛이나 향 등 다양한 첨가물을 사용해서 통상적으로 담배라고 생각될 수 있는 역겨운 냄새를 제거해서 더더욱이 청소년들에게 담배의 심각성을 느끼지 못하도록 유도하고 있다. 그리고 제품의 디자인을 만화 캐릭터나 알록달록한 감각적인 색감 등을 사용해서 차별화시킴으로써 청소년들의 접근을 조장하는 문제가 있는 데다가 일반 담배에서 볼 수 있는 심각한 경고 문구나 사진 등을 부착할 의무가 없어서 비흡연자든 흡연자든 이런 제품을 담배로 인식하기가 쉽지 않다.
이런 디자인과 함께 가장 문제가 되는 것은 유해성이다. 액상형 전자담배는 통상 사용자가 원료 등을 판매업자로부터 구매해서 직접 제조하는 형태가 많은데, 이유는 가격을 낮출 수 있다는 장점과 자신이 직접 제조한다는 흥미를 유발한다는 것이다. 이 과정에서 일단 합성 니코틴 외에 다양한 물질이 첨가될 수 있는데, 주로 중국에서 수입되는 농축된 화학물질이기 때문에 전문지식이 없는 사용자의 실수나 원료가 정확하게 공개되지 않거나 공개된 것과 달리 유해물질이 함유될 여지가 있다는 것이 가장 큰 문제다. 이런 관리를 위해서라도 담배사업법에 따른 담배의 정의에 포함해야 정부가 관리할 수 있다.
현재 네이버 등 유명포털사이트 등에서 ‘액상 전자담배’를 검색할 경우 원료로 사용되는 액상형 제품 100,000개 이상이 확인되며, 심지어는 ‘주스’라는 표현을 사용하면서 친근한 디자인과 캐릭터로 광고하는 것을 볼 수 있다. 현재 담배사업법에 따른 담배가 광고 금지 및 온라인 판매금지로 증기를 발생시키는 전자기기만 판매가 가능한 것과 매우 대비된다. 게다가 ‘샷인 머스킷’이나 ‘망고’ 등 다양한 과일 향까지 추가된 것이 대부분이다.
‘담배’ 하면 가장 먼저 떠오르는 물질은 니코틴이다. 전자형 액상 담배에도 합성 니코틴이 포함되어 있어 영업자나 사용자 모두 담배라고 칭하고 있고, 담배사업법상 담배의 정의에서도 연초 잎에서 추출한 원료에 반드시 포함된 주요 물질은 니코틴이다. 니코틴은 환경부 산하 국립환경과학원에서 관리하는 화학물질 정보처리시스템에 등록되어 있으며, 급성독성(경구, 경피, 흡입)이 있다.
식품의약품안전평가원 독성정보제공시스템에서 확인된 자료는 아래와 같다.
니코틴(Nicotine)은 옅은 노란색 유성 액체이다. 흡연 시 노출되는 담배 연기의 주요 성분 중 하나이며, 금연의 금단증상을 치료하는 데 사용되거나 살충제로도 제한적으로 사용되고 있다. 인체 노출 시 주요 증상으로 호흡 자극과 위장관계 과다 활성이 나타나며, 급성 노출 시 교감신경의 활성화로 인한 심혈관 반응 및 중추신경계 자극으로 인한 중추 신경 마비와 말초 호흡근의 억제가 유발되어 호흡 부전으로 인해 사망에 이를 수 있다. 동물실험에서 만성 노출로 인해 망막 독성과 구개열, 발달 장애 등이 나타나기도 한다. 랫드에서의 경구 LD50은 188 mg/kg이다. 암을 유발한다는 근거는 명확하지 않아 IARC에 의한 발암 물질 분류에 포함되어 있지 않다.
이처럼 유해물질로 구분되는 니코틴함유 원료가 사용된 액상형 전자담배가 청소년뿐만 아니라 금연을 시도하는 성인에게도 도움 되지 않는다는 사실은 명확하다. 흡연경험이 없는 비흡연자가 흡연 시도를 하는 통로 역할을 하면서 온라인상에서 너무 쉽게 노출되는 문제를 방지할 수 있는 근본적인 대책은 현행 담배의 정의를 변경해서 연초에서 유래된 천연니코틴과 함께 합성 니코틴함유 원료를 사용하여 흡입하는 등의 모든 제품으로 확대해야 한다는 결론에 도달한다.
게다가 니코틴이 포함되지 않았다고 광고하면서 담배 형태로 판매되는 제품은 특성상 의약외품도 아니고 담배사업법상 담배도 아닌지라 어떤 법률에서도 관리가 되지 않고 있는데, 실제로는 니코틴 합성물질이 포함되어 있어 사회적으로 매우 심각한 문제라는 언론 보도가 제기되고 있어 단순히 니코틴이라는 용어보다 니코틴이 포함된 혹은 니코틴 기가 포함된 모든 유사 물질, 그리고 담배 형태로 흡입 등을 하는 제품으로 범위를 확대해야 청소년을 보호할 수 있다는 현실적 문제도 있다.
- 담배의 정의 변경안
결론적으로 기존 담배사업법 제2조에 규정된 담배는 ‘연초잎’을 사용한 원료여야 한다는 전제조건을 충족해야 하는데, 이런 이유는 연초잎에서 추출되는 각종 물질 중 니코틴 때문이라는 것에는 이견이 없다. 최근 연초잎에서 추출한 니코틴을 천연니코틴이라 구분하고, 이외에 화학반응을 통해서 제조된 것을 합성 니코틴으로 칭하면서 이를 구분해야 한다는 주장도 있으나, 니코틴의 화학식은 모두 같고 작용기전까지 모든 것이 동일하기 때문에 이유가 되지 않는다. 사람이 섭취하는 음식에서 천연과 합성을 구분하여 소비자들이 ‘천연’, ‘자연’, ‘Natural’의 표시가 있는 제품을 선호하고 기대하는 심리가 있어 식품의약품안전처에서도 엄격하게 구분하도록 규정하고 있기는 하나, 담배까지 이런 논리를 적용할 필요는 없다.
그렇다면 이미 연초잎에서 추출된 소위 ‘천연니코틴’은 담배의 정의에 이미 포함되어 있으므로 연초잎에서 유래되지 않은 물질 혹은 다른 방법을 통해 제조된 소위 ‘합성 니코틴’만 기존의 범위에 추가하면 된다. 이런 측면에서 보면 의안번호 제2101652호(제안일자 2020년 7월 8일 최혜영 의원 등 17인) 담배사업법 일부개정법률안에 포함된 것처럼 기존의 ‘연초의 잎’ 대신 ‘연초 혹은 니코틴’을 사용하는 것이 바람직하다. 여기서 ‘연초의 잎’ 대신 ‘연초’로 변경해야 하는 이유는 최근 ‘연초의 줄기나 뿌리’에서 니코틴을 추출해서 액상 담배를 수입한 영업자들이 개별소비세 과세대상이라는 국세청의 판단에 불복해서 소송을 진행하는 예도 있었기 때문이다.
연초의 줄기나 뿌리에서 추출한 니코틴을 사용할 경우 담배사업법상 담배가 아니라는 영업자들의 주장에 대해 우리 법원은 ‘연초의 줄기 및 뿌리에서 추출되는 니코틴이 연초의 잎에서 추출되는 니코틴과 달리 볼 사정이 없다면 그로 인하여 건강에 대한 악영향을 달리 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 담배의 정의에 관한 '연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 제조한 것(수원지방법원 2022. 11. 17. 선고 2021구합64666 판결)'을 해석함에서는 연초의 잎이 그 줄기와 뿌리와 함께 원료가 되는 경우 역시 포함하는 것으로 봄이 상당하다’라고 해석하면서 이런 논쟁을 종결하기는 했으나, 법령 개정을 통해 원천 차단하는 것이 가장 효과적이다. 그리고 추가로 최근 니코틴 자체가 아닌 니코틴 유사 물질을 사용한 경우도 있어서 이런 사례도 포섭해야 한다.
<담배의 정의 제안>
“담배”란 연초(煙草)나 니코틴(혹은 니코틴기)이 포함된 모든 물질을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.
한편 개별소비세법 제1조(과세대상과 세율) 제2항 제6호에서 개별소비세를 부과할 물품을 나열하고 있는데, 담배사업법상 담배보다 범위를 넓게 규정하고 있음을 알 수 있다. 다만, 다목에서 규정한 대통령령은 아직 존재하지 않는다.
<개별소비세 부과 대상 담배의 범위>
6. 담배(다음 각 목의 어느 하나를 말한다)에 대한 종류별 세율은 별표와 같다.
가. 「담배사업법」 제2조 제1호에 따른 담배
나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것
다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것
세법이 이렇게 바뀐 이유는 담배사업법보다 세금 부과를 위해서는 다양한 형태의 담배를 포함해야 하기 때문이었고, 이미 다수의 전자담배와 관련된 개별소비세부과 취소소송이 진행되었다. 그리고 일련의 재판에서 전자담배에 대한 판단이 있었는데, ‘구 개별소비세법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제1조 제2항 제6호는 담배사업법 제2조에 따른 담배를 개별소비세의 과세대상으로 규정하고 있다.
개별소비세법 [별표] 담배에 대한 종류별 세율(제1조 제2항 제6호 관련)을 보면 보다 상세한 담배의 종류가 나열되어 있어 담배사업법보다 세분되어있고, 궁극적으로 담배사업법상 담배의 정의가 확대되어야 하는 범위가 규정되어 있다고 볼 수 있다.
담배에 대한 종류별 세율(제1조제2항제6호 관련)
구 분
종 류
세 율
피우는 담배
제1종 궐련
20개비당 594원
제2종 파이프담배
1그램당 21원
제3종 엽궐련
1그램당 61원
제4종 각련
1그램당 21원
제5종 전자담배
니코틴 용액 1밀리리터당 370원
연초 및 연초고형물을 사용하는 경우
1. 궐련형: 20개비당 529원
2. 기타유형: 1그램당 51원
제6종 물담배
1그램당 422원
씹거나 머금는 담배
1그램당 215원
냄새 맡는 담배
1그램당 15원
1. 궐련: 잎담배에 향료 등을 첨가하여 일정한 폭으로 썬 후 궐련제조기를 이용하여 궐련지로 말아서 피우기 쉽게 만들어진 담배 및 이와 유사한 형태의 것으로서 흡연용으로 사용될 수 있는 것
2. 파이프담배: 고급 특수 잎담배를 중가향(重加香) 처리하고 압착·열처리 등 특수가공을 하여 각 폭을 비교적 넓게 썰어서 파이프를 이용하여 피울 수 있도록 만든 담배
3. 엽궐련: 흡연 맛의 주체가 되는 전충엽을 체제와 형태를 잡아 주는 중권엽으로 싸고 겉모습을 아름답게 하기 위하여 외권엽으로 만 잎말음 담배
4. 각련: 하급 잎담배를 경가향(輕加香)하거나 다소 고급인 잎담배를 가향하여 가늘게 썰어, 담뱃대를 이용하거나 흡연자가 직접 궐련지로 말아 피울 수 있도록 만든 담배
5. 전자담배: 니코틴이 포함된 용액 또는 연초 및 연초고형물을 전자장치를 이용하여 호흡기를 통하여 체내에 흡입함으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 담배
6. 물담배: 장치를 이용하여 담배연기를 물로 거른 후 흡입할 수 있도록 만든 담배
7. 씹는 담배: 입에 넣고 씹음으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 가공처리된 담배
8. 머금는 담배: 입에 넣고 빨거나 머금으면서 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 특수가공하여 포장된 담배가루, 니코틴이 포함된 사탕 및 이와 유사한 형태로 만든 담배
9. 냄새 맡는 담배: 특수 가공된 담배 가루를 코 주위 등에 발라 냄새를 맡음으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 가루 형태의 담배
이와 비슷하게 지방세법에서도 담배사업법의 담배보다 더 넓은 정의를 사용하고 있다. 특히 담배사업법 제2조에 따른 담배와 유사한 것으로서 연초의 잎이 아닌 다른 부분을 원료로 사용한 경우까지 모두 담배소비세 부과 대상의 담배로 규정하고 있다.
제5장 담배소비세
제47조(정의) 담배소비세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “담배”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 「담배사업법」 제2조에 따른 담배
나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것
다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것
다만 개별소비세와 마찬가지로 기타 유사한 것으로 ’대통령령’으로 정하는 것을 규정하고 있으나 아직 세부 규정은 존재하지 않는다. 아마도 액상형 전자담배나 추가로 나올 수 있는 신종 담배를 포섭하기 위한 사전 장치로 해석된다.
마지막으로 청소년보호법 제28조에 따라 담배사업법상 담배와 그 밖에 유사담배 등을 모두 포함해 청소년을 대상으로 판매·대여·배포하여서는 아니 되며, 동 물건을 제작·수입하는 자는 같은 법 시행령 제25조가 정하는 바에 따라 누구나 쉽게 알아보는 방법으로 청소년 유해표시를 하여야 한다.
제28조(청소년유해약물등의 판매ㆍ대여 등의 금지) ① 누구든지 청소년을 대상으로 청소년유해약물등을 판매ㆍ대여ㆍ배포(자동기계장치ㆍ무인판매장치ㆍ통신장치를 통하여 판매ㆍ대여ㆍ배포하는 경우를 포함한다)하거나 무상으로 제공하여서는 아니 된다. 다만, 교육ㆍ실험 또는 치료를 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우는 예외로 한다.
② 누구든지 청소년의 의뢰를 받아 청소년유해약물등을 구입하여 청소년에게 제공하여서는 아니 된다.
③ 누구든지 청소년에게 권유ㆍ유인ㆍ강요하여 청소년유해약물등을 구매하게 하여서는 아니 된다.
④ 청소년유해약물등을 판매ㆍ대여ㆍ배포하고자 하는 자는 그 상대방의 나이 및 본인 여부를 확인하여야 한다.
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 청소년유해약물 중 주류나 담배(이하 “주류등”이라 한다)를 판매ㆍ대여ㆍ배포하는 경우 그 업소(자동기계장치ㆍ무인판매장치를 포함한다)에 청소년을 대상으로 주류등의 판매ㆍ대여ㆍ배포를 금지하는 내용을 표시하여야 한다. 다만, 청소년 출입ㆍ고용금지업소는 제외한다.
1. 「주류 면허 등에 관한 법률」에 따른 주류소매업의 영업자
2. 「담배사업법」에 따른 담배소매업의 영업자
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 업소의 영업자
⑥ 여성가족부장관은 청소년유해약물등 목록표를 작성하여 청소년유해약물등과 관련이 있는 관계기관등에 통보하여야 하고, 필요한 경우 약물 유통을 업으로 하는 개인ㆍ법인ㆍ단체에 통보할 수 있으며, 친권자등의 요청이 있는 경우 친권자등에게 통지할 수 있다.
⑦ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 청소년유해약물등에 대하여 청소년유해표시를 하여야 한다.
1. 청소년유해약물을 제조ㆍ수입한 자
2. 청소년유해물건을 제작ㆍ수입한 자
⑧ 제6항에 따른 청소년유해약물등 목록표의 작성 방법, 통보 시기, 통보 대상, 그 밖에 필요한 사항은 여성가족부령으로 정한다.
⑨ 제5항에 따른 표시의 문구, 크기와 제7항에 따른 청소년유해표시의 종류와 시기ㆍ방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑩ 청소년유해약물등의 포장에 관하여는 제14조 및 제15조를 준용한다. 이 경우 “청소년유해매체물” 및 “매체물”은 각각 “청소년유해약물등”으로 본다.
그리고 여성가족부에서는 「담배 형태의 흡입제류 청소년유해물건 결정 고시」를 2017년 12월 11일 제정해서 청소년 유해물건에 ’담배와 유사한 형태인 피우는 방식의 기능성 제품으로 흡연습관을 조장할 우려가 있는 흡입제류‘를 정의한 바 있다. 여기서는 피우는 방식만을 규정하고 있어 다소 범위가 축소되지 않을까 우려되고 있으나, 흡연습관을 조장할 우려가 있는 흡입제류라고 하여 다소 모호하지만, 상당히 넓게 유사담배까지도 규정하고 있음을 알 수 있다.