담배의 유해성 관리에 관한 법률
- 용어의 정의 조항
담배산업 발전과 국민경제를 위해 제정 및 시행되고 있는 담배사업법과 달리 국민의 건강을 보호할 목적으로 제정된 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서는 담배의 정의만큼이나 담배와 관련된 각종 유해물질에 대한 정의가 매우 중요하다. 지금까지 담배라는 문구가 사용된 법령에서 유해성과 관련된 용어가 없었기 때문에 본 법령에서 최초로 규정한다는 점에도 큰 의미가 있다.
우선 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서 정의하고 있는 용어들은 아래와 같다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “담배”란 「담배사업법」 제2조에 따른 담배를 말한다. 2. “제조자등”이란 「담배사업법」에 따른 담배의 제조업자 또는 수입판매업자를 말한다. 3. “담배첨가물”이란 제조장에서 담배를 제조하는 과정에서 연초 및 니코틴 용액 이외에 첨가하는 일체의 물질을 말한다. 4. “담배배출물”이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질을 말한다. 5. “담배성분”이란 담배(담배첨가물을 포함한다. 이하 같다) 및 담배배출물에 포함된 성분을 말한다. 6. “유해성”이란 독성 등 사람의 건강에 해로운 영향을 미치는 물질 고유의 성질을 말한다. 7. “유해성분”이란 담배성분 중 유해성이 있는 물질로서 제11조제2항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분을 말한다. 8. “담배의 유해성 관리”란 유해성분의 종류와 함유량을 분석하여 유해성분 정보를 공개하고, 유해성분 정보를 금연정책에 활용하는 등의 제반활동을 말한다. |
가. 담배의 정의
처음 법안이 제안될 당시에는 액상형 전자담배 등 다양한 형태로 만들어져 담배라는 이름으로 판매되지만, 담배사업법상 담배에는 포함되지 않는 많은 유사담배 등을 포섭하려는 노력이 있었다. 하지만 담배사업법을 관리하는 기획재정부의 반대 등의 사유로 지금처럼 담배의 정의가 처음 의도와 달리 변경되었다는 부분은 너무나 아쉽다. 이미 개별소비세법이나 지방세법에서도 담배사업법과 달리 담배의 정의를 규정하면서 범위를 넓혀왔기 때문에 본 법령에서도 이런 사례를 고려하면 충분히 유해물질 분석과 국민의 알 권리라는 대의를 위해서 담배의 정의가 초안대로 유지되었어야 한다.
법안 제안 당시 기획재정부는 담배사업법에서 유해성 물질에 대한 관리가 가능하며, 특히 담배사업법상 담배의 정의와 달라 부처 중복으로 시장의 혼선을 초래하게 될 것이라는 의견을 제시했다.
제정전 담배의 정의 | 제정 |
1. “담배”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 「담배사업법」 제2조에 따른 담배 나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것 다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것 | 1. “담배”란 「담배사업법」 제2조에 따른 담배를 말한다. |
이렇게 변경됨으로써 결국 현재 논란이 야기되고 있는 합성 니코틴을 사용하는 액상형 전자담배는 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서 제외되는 문제가 발생했다. 결국, 방법은 담배사업법을 개정해서 담배의 정의를 넓히거나 담배의 유해성 관리에 관한 법률을 개정하는 것 두 가지가 있는데, 담배사업법을 개정하는 것이 전체적으로 가장 체계적이고 통일성을 유지하기 좋다. 담배의 정의에 관한 상세한 설명과 의견은 이미 담배사업법을 설명한 앞부분에서 다루었다.
나. 담배첨가물
담배의 유해성을 분석하고 확인하기 위해서 가장 필요한 정보는 담배 제조에 사용되거나 담배를 피우면서 배출되는 모든 물질에 대한 것이다. 이 법에서는 이를 담배첨가물과 담배 배출물로 구분하고 있다. 첨가물이란 말 그대로 제품을 제조하면서 사용되는 원료를 의미한다. 여기에는 연초부터 니코틴 등 모든 것이 포함된다. 담배 배출물이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질로 담배로부터 기인한 모든 물질이다.
담배에 사용되는 것은 단순히 연초잎이 전부가 아니다. 이미 1994년 4월 미국 정부가 5개 주요 담배 회사로부터 599개의 담배첨가물 목록을 제출받은 사실이 있고, 유럽연합도 600개 이상의 담배첨가물이 사용된다는 사실을 확인했다고 알려져 있다. 하지만 우리나라에서는 담배첨가물에 대한 자료를 요구할 법령도 없었고, 이를 연구할 기관도 존재하지 않았다. 담배 회사가 수백 가지의 첨가물을 사용하는 이유는 중독성을 높이고, 흡연자에게 좋은 느낌을 주는 등 여러 가지 목적이 있는 것으로 알려져 있다. 암모니아도 그 중 하나라고 추정된다. 또한 최근에는 멘톨(박하)향에 더해 과일향, 커피향 등이 첨가된 궐련형 담배 등이 큰 인기를 끌고 있다. 심지어 담배에 당류와 코코아가 첨가되기도 한다.
현재 담배사업법 등 관련 법령에서 담배에 포함할 수 있는 첨가물에 대해서 규제가 전혀 없으므로 담배제조업자는 스스로 필요에 따라 흡연을 자극할 첨가물 등을 사용할 수 있다. 그리고 이렇게 사용된 첨가물에 대해 지금까지는 대한민국 정부에 보고하거나 국민에게 알릴 의무가 전혀 없었다. 담배첨가물에 대한 심각한 유해성이 국내에서 알려진 계기는 2014년 담배 회사를 상대로 손해배상 청구 소송을 진행되었던 사건이었다. 당시 흡연으로 인한 피해자들은 ‘담배 회사가 소송과정에서 영업비밀을 이유로 첨가물 내역을 법원에 제출하지 않아 사실상 증거조사 절차가 진행될 수 없었다’면서 아쉬움을 토로했는데, 질병관리본부에서도 ‘담배의 성분 연구가 국내에 진행된 적이 없어서 담배 회사 자체적인 연구 결과 보고서’가 전부였을 것이라는 전언도 있었다.
이런 문제를 해결하기 위한 초석으로 본 법령이 제정된 것은 매우 고무적이면서 획기적인 것으로 향후 시행령과 시행규칙, 고시와 같은 하위 규정을 제정하는 것도 중요하고, 법령 개정을 통해 지금까지 알려지지 않은 담배첨가물에 대한 의문점을 해결하는 계기가 될 것으로 기대된다.
다. 담배 배출물
이 법에서는 담배 배출물을 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질로 정의하고 있다. 담배의 정의와 달리 담배첨가물처럼 담배 배출물도 매우 광범위하고 국민 건강을 위해서 담배에서 기인한 모든 배출 물질을 포함한 것은 다행이다.
현재 담배 배출물에는 약 7,000종 이상의 화학물질이 포함되어 있고, 그중 4,000종 정도가 유해물질이며, 70여 종이 발암물질로 확인된 상태라고 한다. 우리나라도 비준한 세계보건기구(WHO) 담배규제협약(FCTC) 제9조 및 제10조에서는 담배 회사들이 담배제품 및 배출물 성분에 대한 분석결과를 정부 당국 또는 일반 국민에게 공개해야 함을 명시하고, 정부 당국에도 이를 위한 효과적인 조치를 요구하고 있으며, 이런 협약을 토대로 2025년 1월 1일부터 이 법이 시행되면 앞으로 더 정확한 다량의 정보가 공개될 것이다.
담배첨가물은 흡연 욕구를 고취시키는 문제가 있지만 담배 배출물은 직접 건강에 해가 되는 유해성분이 직접 호흡기를 통해 흡입되기 때문에 더 심각하고 엄격하게 관리되어야 한다. 이런 측면에서 볼 때, 현행 담배사업법에 따라 고작 니코틴과 타르 농도 공개가 전부인 현실은 너무나 담배사업자 편에서 혹은 정부의 경제적 측면에서만 고려되는 것이기에 반드시 개선되어야 한다.
보건복지부에서 운영하는 금연길라잡이 사이트(http://www.nosmokeguide.go.kr)에 게재된 주요 담배 배출물은 아래와 같다.
니코틴(nicotine) 담배의 주성분이며 생리학적 중독의 원인이 되는 니코틴은 주로 뇌에 위치한 니코틴 아세틸콜린 수용체와 결합하여 도파민 시스템을 자극합니다. 즉, 도파민 농도를 높임으로써 중독 관련 행동 변화와 의존성 강화의 역할을 하게 됩니다. 니코틴의 인체 내 노출 경로에 따라 호흡곤란, 복통 및 구역 구토, 설사, 근육마비, 피로, 눈 자극 및 손상과 같은 급성기 증상이 나타날 수 있으며, 장기간 노출되면 호흡부전, 뇌심혈관계 질환, 면역체계의 문제, 염증반응의 증가, 그리고 사망의 원인이 될 수도 있습니다. 니코틴은 과거에 살충제와 훈중제로 사용되었으나 이 목적으로는 더 이상 생산 또는 사용되지 않으며, 담배 가공 및 제조 과정에서 노출되는 직업성 노출이나 담배제품 사용으로 인한 노출이 있을 수 있습니다. |
타르(tar) 타르는 'Total Aerosol Residue'의 줄임말로, 담배 연기에서 니코틴과 수분의 질량을 뺀 후 남아 있는 고체 및 액체의 총잔여물을 뜻합니다. 즉, 타르는 담배와 다른 식물 등의 물질을 태워서 만들어지는 연소된 입자상 물질로, 연소되지 않고 남아 있는 각종 첨가제 등의 담배 성분과 연소로 인해 생성된 물질을 포함하고 있습니다. 타르는 독성물질로 다양한 생화학적 과정을 통해 시간이 지남에 따라 흡연자의 폐를 손상시키며, 담배 연기에 있는 대부분의 돌연변이 유발 물질과 발암물질을 포함하여 암 발생의 원인이 되기도 합니다. 또한 타르는 치아를 검고 썩게 하며 잇몸 손상, 미감 둔감 등 구강 조직을 해칩니다. |
중금속(heavy metal) 비중이 4.0 이상의 무거운 금속 원소들을 중금속이라 하며, 대표적인 중금속 원소로는 Hg(수은), Pb(납), Cd(카드뮴), Cr(크롬), Cu(구리), Ni(니켈), Zn(아연), Mn(망간), Co(코발트) 등이 있습니다. 미량의 구리, 아연, 니켈, 코발트 등 섭취는 생명체 유지를 위해 필요하기도 하나, 과량의 섭취, 흡입, 피부 접촉 등을 통한 급성 및 만성 노출은 사람에게 다양한 건강위해를 일으킬 수 있습니다. 수은은 폐렴, 폐 손상, 신장 독성, 신경정신학적 증상 등의 유발 가능하며, 납은 말초신경병증, 고혈압, 심혈관계질환 위험을 증가시키고, 카드뮴과 크롬은 생식기계 독성, 니켈은 천식 및 만성기관지염과 같은 폐기능 감소 등의 원인이 될 수 있습니다. 특히 카드뮴, 크롬, 니켈, 비소 등은 중금속 원소 중에서도 암을 유발하는 발암물질로 분류되고 있습니다. |
카보닐 화합물(carbonly compounds) 카보닐기(carbonyl group)는 유기화학에서 산소 원자와 이중 결합을 형성하고 있는 탄소 원자(C=O)로 구성된 작용기입니다. 카보닐기를 포함하고 있는 화합물은 보통 카보닐 화합물이라고 하며, 대표적인 원소로는 알데하이드(aldehyde)와 케톤(ketone)이 있습니다. 특히, 이 중 담배 연소로 생성되는 성분으로 널리 알려진 포름알데하이드(formaldehyde)와 아세트알데하이드(acetaldehyde)는 발암물질입니다. 아크롤레인은 강한 자극성을 가지고 있어 눈, 피부, 점막, 폐를 자극할 수 있으며, 고농도에 노출되면 중추신경계 억제 증상까지 나타날 수 있습니다. 디알데하이드(dialdehyde)류는 만성폐쇄성폐질환 등 폐 질환을 야기하며, 디케톤(diketone)류는 호흡기 및 폐질환의 원인이 될 수 있습니다. |
휘발성 유기화합물(volatile organic compounds, VOCs) 구조의 기본골격으로 탄소 원자를 갖는 화합물을 통틀어 유기화합물이라고 부르고 있습니다. 이 중 휘발성 유기화합물은 끊는 점이 낮아서 공기 중으로 쉽게 증발되는 액체 또는 기체상 유기화합물을 총칭으로, 산업체에서 많이 사용하는 용매에서 화학 및 제약공장이나 플라스틱 건조공정에서 배출되는 유기가스에 이르기까지 매우 다양하며 끓는점이 낮은 액체연료, 파라핀, 올레핀, 방향족화합물 등 생활 주변에서 흔히 사용하는 탄화수소류가 해당합니다. 휘발성 유기화합물은 가스의 형태로 호흡기를 통해 체내에 침입하기도 하지만 피부를 통해서 침입하는 경우도 많습니다. 휘발성 유기화합물 노출에 의한 급성중독은 마취 증상으로 나타나며, 만성중독은 신경계, 조혈장기, 간장, 신장 등에 장해를 일으킵니다. 대표적인 담배 첨가제 추출용매의 오염물질이자 연소 생성물인 벤젠은 백혈병을 유발합니다. |
다환방향족탄화수소(polycyclic aromatic hydrocarbons) 다환방향족탄화수소는 두 개 또는 그 이상의 벤젠고리가 융합된 유기화합물로, 탄소와 수소를 함유한 유기물질이 고온에서 열분해 및 열 공정 등을 통해 불완전연소로 인하여 주로 발생합니다. 다환방향족탄화수소가 인체에 흡수되면 대사 과정을 거치며 DNA에 결합할 수 있는 형태로 변화되고, 일부는 암을 유발하게 됩니다. 이러한 이유로 일반 대기는 물론이고 산업장에서도 매우 엄격하게 관리되는 오염물질입니다. 미국 환경청(US Environmental Protection Agency, EPA)은 발암성에 근거하여 PHAs 중 우선 대상물질로 16종을 정하였습니다. 특히, 담배 성분인 Naphthalene, benzo(a)pyrene, benz(a)anthracene, dibenz[a,h]anthracene, chrysene, Indeno(1,2,3-cd)pyrene, Benzo(c)phenanthrene 등은 유전 독성과 발암성을 나타내는 것으로 알려져 있습니다. |
유해가스(hazardous gas pollutants) 담배 배출물에서 발생 될 수 있는 유해 가스는 암모니아, 일산화질소, 일산화탄소, 이산화질소, 이산화탄소 등이 있습니다. 암모니아는 염기성 가스로 자극성이 강하며, 농도가 높아질 경우에는 매우 위험한 독성가스라고 알려져 있습니다. 일산화탄소(CO)는 무색, 무취에 자극성이 없는 기체로 불완전 연소산물인데, 혈중 헤모글로빈과의 친화력이 산소보다 약 200~300배 강하여 혈중의 산소농도를 떨어뜨립니다. 지속되면 조직세포에 공급할 산소가 부족해져 무산소증(anoxia)을 일으킬 수 있습니다. 일산화탄소는 연탄가스 중독으로도 많이 알려져 있는데, 이 가스는 실내에서 0.1% 이상의 농도에 노출되면 생명에 악영향을 줄 수 있습니다. 이산화질소는 호흡기, 천식, 폐 질환에 영향을 주며, 특히 어린이에게 호흡기질환을 일으키는 것으로 보고되고 있습니다. |
방사성물질(radioactive material) 방사성 물질은 방사선을 방출하는 물질을 말합니다. 방사성동위원소가 대표적인 예인데 우라늄, 플루토늄, 방사성요오드 등이 있으며, 방사성동위원소는 모든 원소마다 여러 개가 존재하고 방출하는 방사선의 종류에 따라 알파선, 베타선, 감마선 방출 핵종으로 나눌 수 있습니다. 그중 담배 성분으로 알려진 Polonium-210(Po-210)은 시안화수소(hydrogen cynide, 속칭 청산)에 비해 인체에서 25만 배의 독성을 가지며, 기관지암을 유발할 수 있습니다. |
담배특이니트로스아민(tobacco-specific nitrosamines, TSNA) 담뱃잎 유래의 담배특이니트로스아민은 담배 중에 다량으로 존재하는데, 다양한 동물실험에서 조직특이적인 발암성(암을 일으키는 성질)을 나타냈습니다. 현재까지 담배제품 또는 담배 연기 중에서 발견된 담배특이니트로스아민은 약 7종류가 보고되고 있으며, 이들 중에는 K(4-(Methylnitrosamino)-1-(3-pyridyl)-1-butanone), NNN(N-Nitrosonornicotine) 등의 발암성이 더 높은 것으로 높은 것으로 알려져 있습니다. |
시안화물(cyanide) 시안화물은 세포 질식제로 알려져 있으며 인체에 노출 때 치명적 중독증상을 초래합니다. 시안화물은 흡수되는 경로에 따라 독성작용의 발현 시간에 차이가 있을 뿐 호흡, 경구, 피부, 주사 등 모든 방법으로 인체에 흡수되어 독성작용을 나타낼 수 있습니다. 담배의 시안화수소는 그 분자량이 매우 작고 상온에서 비이온 상태로 존재하기 때문에 흡입하는 경우 폐포막을 쉽게 통과하여 노출되며, 수 초 내에 중독증상이 나타납니다. 또한, 고체인 시안화염(cyanide salt)을 음독하면 수십 분 내에, 시안화물 선구물에 노출될 수 있으며, 이 경우에는 수 시간 지난 후 중독증상이 발현될 수 있습니다, 소량의 경우 우선 호흡 경련 등의 자극 증상이 있고 점차 호흡마비를 일으킬 수 있습니다. |
산류(acid) 담배에 포함된 아세트산(acetic acid) 포름산은 대표적인 카복실산 중 하나입니다. 높은 농도의 증기를 흡입하면 코안 쪽, 목, 폐에 심각한 손상을 입을 수 있으며, 호흡곤란도 나타날 수도 있습니다. |
할로겐 화합물(halogen compounds) 할로겐 화합물은 할로겐 원소와 다른 원소의 화합물을 통틀어 이르는 용어이며, 그 종류로는 플루오린화물, 염화물, 브로민화물, 아이오딘화물 등이 있습니다. 담배 성분 중 하나인 탄화수소 화합물은 1개 이상의 수소(H)가 할로겐(F, Cl, Br, I)으로 치환된 화합물입니다. 모든 할로겐 화합물은 장기적인 건강위험 연구도 계속되고 있으나, 급성 혹은 단기 노출에 대한 위험성이 중요시되고 있습니다. 할로겐화탄화수소의 주요 급성 독성효과는 무감각증과 심장 과민 반응이며, 특히 심장 과민 반응은 일차적인 독성 문제라고 알려져 있습니다. |
살충제류(pesticide) 살충제의 한 종류인 하이드라진(hydrazine) 역시 담배 성분의 하나로, 매우 독성이 강한 화합물입니다. 높은 농도의 하이드라진에 짧은 시간 노출되는 것만으로도 눈과 코, 목에 통증을 느끼고 현기증과 두통, 메스꺼움, 폐부종, 발작, 혼수상태 등의 증상이 일어날 수 있습니다. 또한 간과 신장 및 중추신경계에 손상을 줄 수 있으며, 부식성이 있어 피부 접촉으로 인해 피부염을 일으킬 수 있습니다. 이 때문에 미국 환경보호청에서는 하이드라진을 인체 발암물질로 지정하였습니다. |
니트로 화합물(nitro-compounds) 담배의 대표적인 니트로 화합물은 니트로 벤젠으로, 장기간 또는 반복적으로 노출되면 혈액, 비장 그리고 간에 악영향을 줄 수 있습니다. 또한, 사람에게 발암성이 있을 수 있으며, 동물실험 결과에서는 사람에게 생식 또는 발달 독성이 나타날 수 있다고 보고되었습니다. |
아민류(amines) 나프틸아민에 노출될 경우, 중추신경계에 영향을 끼쳐 두통, 어지럼증 등이 나타날 수 있습니다. 특히, 흡입할 경우에는 호흡곤란, 섭취할 경우 메스꺼움 및 구토를 유발할 수 있다고 알려져 있다. 담배에 포함된 대표적인 아민류로 알려진 1-나프틸아민은 나프탈렌에서 파생된 방향족 아민으로 방광암을 유발할 수 있습니다. |
라. 유해성과 유해성분
유해성과 위해성은 다르다. 담배의 유해성에 관한 법률에서는 유해성이 정의되어 있는데, 이미 화학물질관리법의 정의가 있어 이를 그대로 차용한 것으로 보인다. 화학물질관리법 제2조 제9호와 제10호가 유해성과 위해성이며, 아래와 같다.
9. “유해성”이란 화학물질의 독성 등 사람의 건강이나 환경에 좋지 아니한 영향을 미치는 화학물질 고유의 성질을 말한다. 10. “위해성”이란 유해성이 있는 화학물질이 노출되는 경우 사람의 건강이나 환경에 피해를 줄 수 있는 정도를 말한다. |
유해성은 사람에게 해를 끼치는 화학물질의 성질이고, 위해성이란 유해성이 있는 물질이 노출되어 인체에 피해를 주는 정도를 말한다. 그렇다면 담배의 유해성 관리에 관한 법률을 통해 관리 기준이 되는 것은 담배에 포함된 각종 성분의 유해성을 통해 위해성이 일정 수준 이상 되지 않도록 관리하는 것을 목표로 삼아야 한다. 그런 측면에서 위해성에 대한 정의도 추후 포함될 여지가 있다.
담배의 유해성 관리에 관한 법률에서는 화학물질관리법보다 구체적으로 유해성이 있는 물질 중에서 같은 법 제11조 제2항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분을 유해성분이라고 명시하고 있다. 여기서 언급된 제11조 제2항은 제조자 등이 2년마다 연도 개시 후 6개월 내에 판매 중인 담배에 대하여 품목별로 유해성분의 함유량에 관한 검사를 지정된 검사기관에 의뢰해야 하는데, 이때 검사의 대상이 되는 유해성분을 식품의약품안전처장이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 구체적인 유해성분 내용은 추후 제11조 부분에서 해설하기로 한다.
결론적으로 이 법에 따르면 담배에 사용되는 담배첨가물이나 담배로부터 생성되거나 방출되는 담배 배출물에 사람의 건강에 해로운 영향을 미치는 유해성이 포함된 담배 성분에서 유해성분으로 식품의약품안전처장이 고시한 성분만을 유해성분으로 정의하고 있다. 식품의약품안전처장이 사전에 얼마만큼의 많은 정보와 연구를 통해서 담배의 유해성분을 인지한 상태에서 고시로 정하는지가 매우 중요한 관심사다. 이는 담배산업계의 자발적인 응원과 정부의 연구 능력을 가늠할 수 있는 잣대가 될 수도 있다.
마지막으로 대한민국이 이 법을 통해서 실현하고자 하는 담배의 유해성 관리에 대한 정의를 명확히 함으로써 법령 집행 의지를 드러낸 것으로 확인되는 내용이 담긴 담배의 유해성 관리에 대한 정의가 있는데, 법령 집행을 통해 금연 정책에 활용하는 것 등을 목표로 한다는 사실을 공표하고 있다.
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담배의 유해성 관리에 관한 법률
- 용어의 정의 조항
담배산업 발전과 국민경제를 위해 제정 및 시행되고 있는 담배사업법과 달리 국민의 건강을 보호할 목적으로 제정된 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서는 담배의 정의만큼이나 담배와 관련된 각종 유해물질에 대한 정의가 매우 중요하다. 지금까지 담배라는 문구가 사용된 법령에서 유해성과 관련된 용어가 없었기 때문에 본 법령에서 최초로 규정한다는 점에도 큰 의미가 있다.
우선 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서 정의하고 있는 용어들은 아래와 같다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “담배”란 「담배사업법」 제2조에 따른 담배를 말한다.
2. “제조자등”이란 「담배사업법」에 따른 담배의 제조업자 또는 수입판매업자를 말한다.
3. “담배첨가물”이란 제조장에서 담배를 제조하는 과정에서 연초 및 니코틴 용액 이외에 첨가하는 일체의 물질을 말한다.
4. “담배배출물”이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질을 말한다.
5. “담배성분”이란 담배(담배첨가물을 포함한다. 이하 같다) 및 담배배출물에 포함된 성분을 말한다.
6. “유해성”이란 독성 등 사람의 건강에 해로운 영향을 미치는 물질 고유의 성질을 말한다.
7. “유해성분”이란 담배성분 중 유해성이 있는 물질로서 제11조제2항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분을 말한다.
8. “담배의 유해성 관리”란 유해성분의 종류와 함유량을 분석하여 유해성분 정보를 공개하고, 유해성분 정보를 금연정책에 활용하는 등의 제반활동을 말한다.
가. 담배의 정의
처음 법안이 제안될 당시에는 액상형 전자담배 등 다양한 형태로 만들어져 담배라는 이름으로 판매되지만, 담배사업법상 담배에는 포함되지 않는 많은 유사담배 등을 포섭하려는 노력이 있었다. 하지만 담배사업법을 관리하는 기획재정부의 반대 등의 사유로 지금처럼 담배의 정의가 처음 의도와 달리 변경되었다는 부분은 너무나 아쉽다. 이미 개별소비세법이나 지방세법에서도 담배사업법과 달리 담배의 정의를 규정하면서 범위를 넓혀왔기 때문에 본 법령에서도 이런 사례를 고려하면 충분히 유해물질 분석과 국민의 알 권리라는 대의를 위해서 담배의 정의가 초안대로 유지되었어야 한다.
법안 제안 당시 기획재정부는 담배사업법에서 유해성 물질에 대한 관리가 가능하며, 특히 담배사업법상 담배의 정의와 달라 부처 중복으로 시장의 혼선을 초래하게 될 것이라는 의견을 제시했다.
제정전 담배의 정의
제정
1. “담배”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 「담배사업법」 제2조에 따른 담배
나. 가목과 유사한 것으로서 연초(煙草)의 잎이 아닌 다른 부분을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것
다. 그 밖에 가목과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 것
1. “담배”란 「담배사업법」 제2조에 따른 담배를 말한다.
이렇게 변경됨으로써 결국 현재 논란이 야기되고 있는 합성 니코틴을 사용하는 액상형 전자담배는 담배의 유해성 관리에 관한 법률에서 제외되는 문제가 발생했다. 결국, 방법은 담배사업법을 개정해서 담배의 정의를 넓히거나 담배의 유해성 관리에 관한 법률을 개정하는 것 두 가지가 있는데, 담배사업법을 개정하는 것이 전체적으로 가장 체계적이고 통일성을 유지하기 좋다. 담배의 정의에 관한 상세한 설명과 의견은 이미 담배사업법을 설명한 앞부분에서 다루었다.
나. 담배첨가물
담배의 유해성을 분석하고 확인하기 위해서 가장 필요한 정보는 담배 제조에 사용되거나 담배를 피우면서 배출되는 모든 물질에 대한 것이다. 이 법에서는 이를 담배첨가물과 담배 배출물로 구분하고 있다. 첨가물이란 말 그대로 제품을 제조하면서 사용되는 원료를 의미한다. 여기에는 연초부터 니코틴 등 모든 것이 포함된다. 담배 배출물이란 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질로 담배로부터 기인한 모든 물질이다.
담배에 사용되는 것은 단순히 연초잎이 전부가 아니다. 이미 1994년 4월 미국 정부가 5개 주요 담배 회사로부터 599개의 담배첨가물 목록을 제출받은 사실이 있고, 유럽연합도 600개 이상의 담배첨가물이 사용된다는 사실을 확인했다고 알려져 있다. 하지만 우리나라에서는 담배첨가물에 대한 자료를 요구할 법령도 없었고, 이를 연구할 기관도 존재하지 않았다. 담배 회사가 수백 가지의 첨가물을 사용하는 이유는 중독성을 높이고, 흡연자에게 좋은 느낌을 주는 등 여러 가지 목적이 있는 것으로 알려져 있다. 암모니아도 그 중 하나라고 추정된다. 또한 최근에는 멘톨(박하)향에 더해 과일향, 커피향 등이 첨가된 궐련형 담배 등이 큰 인기를 끌고 있다. 심지어 담배에 당류와 코코아가 첨가되기도 한다.
현재 담배사업법 등 관련 법령에서 담배에 포함할 수 있는 첨가물에 대해서 규제가 전혀 없으므로 담배제조업자는 스스로 필요에 따라 흡연을 자극할 첨가물 등을 사용할 수 있다. 그리고 이렇게 사용된 첨가물에 대해 지금까지는 대한민국 정부에 보고하거나 국민에게 알릴 의무가 전혀 없었다. 담배첨가물에 대한 심각한 유해성이 국내에서 알려진 계기는 2014년 담배 회사를 상대로 손해배상 청구 소송을 진행되었던 사건이었다. 당시 흡연으로 인한 피해자들은 ‘담배 회사가 소송과정에서 영업비밀을 이유로 첨가물 내역을 법원에 제출하지 않아 사실상 증거조사 절차가 진행될 수 없었다’면서 아쉬움을 토로했는데, 질병관리본부에서도 ‘담배의 성분 연구가 국내에 진행된 적이 없어서 담배 회사 자체적인 연구 결과 보고서’가 전부였을 것이라는 전언도 있었다.
이런 문제를 해결하기 위한 초석으로 본 법령이 제정된 것은 매우 고무적이면서 획기적인 것으로 향후 시행령과 시행규칙, 고시와 같은 하위 규정을 제정하는 것도 중요하고, 법령 개정을 통해 지금까지 알려지지 않은 담배첨가물에 대한 의문점을 해결하는 계기가 될 것으로 기대된다.
다. 담배 배출물
이 법에서는 담배 배출물을 담배로부터 생성되거나 방출되는 연기 또는 증기를 포함한 일체의 물질로 정의하고 있다. 담배의 정의와 달리 담배첨가물처럼 담배 배출물도 매우 광범위하고 국민 건강을 위해서 담배에서 기인한 모든 배출 물질을 포함한 것은 다행이다.
현재 담배 배출물에는 약 7,000종 이상의 화학물질이 포함되어 있고, 그중 4,000종 정도가 유해물질이며, 70여 종이 발암물질로 확인된 상태라고 한다. 우리나라도 비준한 세계보건기구(WHO) 담배규제협약(FCTC) 제9조 및 제10조에서는 담배 회사들이 담배제품 및 배출물 성분에 대한 분석결과를 정부 당국 또는 일반 국민에게 공개해야 함을 명시하고, 정부 당국에도 이를 위한 효과적인 조치를 요구하고 있으며, 이런 협약을 토대로 2025년 1월 1일부터 이 법이 시행되면 앞으로 더 정확한 다량의 정보가 공개될 것이다.
담배첨가물은 흡연 욕구를 고취시키는 문제가 있지만 담배 배출물은 직접 건강에 해가 되는 유해성분이 직접 호흡기를 통해 흡입되기 때문에 더 심각하고 엄격하게 관리되어야 한다. 이런 측면에서 볼 때, 현행 담배사업법에 따라 고작 니코틴과 타르 농도 공개가 전부인 현실은 너무나 담배사업자 편에서 혹은 정부의 경제적 측면에서만 고려되는 것이기에 반드시 개선되어야 한다.
보건복지부에서 운영하는 금연길라잡이 사이트(http://www.nosmokeguide.go.kr)에 게재된 주요 담배 배출물은 아래와 같다.
니코틴(nicotine)
담배의 주성분이며 생리학적 중독의 원인이 되는 니코틴은 주로 뇌에 위치한 니코틴 아세틸콜린 수용체와 결합하여 도파민 시스템을 자극합니다. 즉, 도파민 농도를 높임으로써 중독 관련 행동 변화와 의존성 강화의 역할을 하게 됩니다.
니코틴의 인체 내 노출 경로에 따라 호흡곤란, 복통 및 구역 구토, 설사, 근육마비, 피로, 눈 자극 및 손상과 같은 급성기 증상이 나타날 수 있으며, 장기간 노출되면 호흡부전, 뇌심혈관계 질환, 면역체계의 문제, 염증반응의 증가, 그리고 사망의 원인이 될 수도 있습니다.
니코틴은 과거에 살충제와 훈중제로 사용되었으나 이 목적으로는 더 이상 생산 또는 사용되지 않으며, 담배 가공 및 제조 과정에서 노출되는 직업성 노출이나 담배제품 사용으로 인한 노출이 있을 수 있습니다.
타르(tar)
타르는 'Total Aerosol Residue'의 줄임말로, 담배 연기에서 니코틴과 수분의 질량을 뺀 후 남아 있는 고체 및 액체의 총잔여물을 뜻합니다. 즉, 타르는 담배와 다른 식물 등의 물질을 태워서 만들어지는 연소된 입자상 물질로, 연소되지 않고 남아 있는 각종 첨가제 등의 담배 성분과 연소로 인해 생성된 물질을 포함하고 있습니다.
타르는 독성물질로 다양한 생화학적 과정을 통해 시간이 지남에 따라 흡연자의 폐를 손상시키며, 담배 연기에 있는 대부분의 돌연변이 유발 물질과 발암물질을 포함하여 암 발생의 원인이 되기도 합니다. 또한 타르는 치아를 검고 썩게 하며 잇몸 손상, 미감 둔감 등 구강 조직을 해칩니다.
중금속(heavy metal)
비중이 4.0 이상의 무거운 금속 원소들을 중금속이라 하며, 대표적인 중금속 원소로는 Hg(수은), Pb(납), Cd(카드뮴), Cr(크롬), Cu(구리), Ni(니켈), Zn(아연), Mn(망간), Co(코발트) 등이 있습니다.
미량의 구리, 아연, 니켈, 코발트 등 섭취는 생명체 유지를 위해 필요하기도 하나, 과량의 섭취, 흡입, 피부 접촉 등을 통한 급성 및 만성 노출은 사람에게 다양한 건강위해를 일으킬 수 있습니다. 수은은 폐렴, 폐 손상, 신장 독성, 신경정신학적 증상 등의 유발 가능하며, 납은 말초신경병증, 고혈압, 심혈관계질환 위험을 증가시키고, 카드뮴과 크롬은 생식기계 독성, 니켈은 천식 및 만성기관지염과 같은 폐기능 감소 등의 원인이 될 수 있습니다.
특히 카드뮴, 크롬, 니켈, 비소 등은 중금속 원소 중에서도 암을 유발하는 발암물질로 분류되고 있습니다.
카보닐 화합물(carbonly compounds)
카보닐기(carbonyl group)는 유기화학에서 산소 원자와 이중 결합을 형성하고 있는 탄소 원자(C=O)로 구성된 작용기입니다. 카보닐기를 포함하고 있는 화합물은 보통 카보닐 화합물이라고 하며, 대표적인 원소로는 알데하이드(aldehyde)와 케톤(ketone)이 있습니다.
특히, 이 중 담배 연소로 생성되는 성분으로 널리 알려진 포름알데하이드(formaldehyde)와 아세트알데하이드(acetaldehyde)는 발암물질입니다. 아크롤레인은 강한 자극성을 가지고 있어 눈, 피부, 점막, 폐를 자극할 수 있으며, 고농도에 노출되면 중추신경계 억제 증상까지 나타날 수 있습니다. 디알데하이드(dialdehyde)류는 만성폐쇄성폐질환 등 폐 질환을 야기하며, 디케톤(diketone)류는 호흡기 및 폐질환의 원인이 될 수 있습니다.
휘발성 유기화합물(volatile organic compounds, VOCs)
구조의 기본골격으로 탄소 원자를 갖는 화합물을 통틀어 유기화합물이라고 부르고 있습니다.
이 중 휘발성 유기화합물은 끊는 점이 낮아서 공기 중으로 쉽게 증발되는 액체 또는 기체상 유기화합물을 총칭으로, 산업체에서 많이 사용하는 용매에서 화학 및 제약공장이나 플라스틱 건조공정에서 배출되는 유기가스에 이르기까지 매우 다양하며 끓는점이 낮은 액체연료, 파라핀, 올레핀, 방향족화합물 등 생활 주변에서 흔히 사용하는 탄화수소류가 해당합니다.
휘발성 유기화합물은 가스의 형태로 호흡기를 통해 체내에 침입하기도 하지만 피부를 통해서 침입하는 경우도 많습니다. 휘발성 유기화합물 노출에 의한 급성중독은 마취 증상으로 나타나며, 만성중독은 신경계, 조혈장기, 간장, 신장 등에 장해를 일으킵니다.
대표적인 담배 첨가제 추출용매의 오염물질이자 연소 생성물인 벤젠은 백혈병을 유발합니다.
다환방향족탄화수소(polycyclic aromatic hydrocarbons)
다환방향족탄화수소는 두 개 또는 그 이상의 벤젠고리가 융합된 유기화합물로, 탄소와 수소를 함유한 유기물질이 고온에서 열분해 및 열 공정 등을 통해 불완전연소로 인하여 주로 발생합니다.
다환방향족탄화수소가 인체에 흡수되면 대사 과정을 거치며 DNA에 결합할 수 있는 형태로 변화되고, 일부는 암을 유발하게 됩니다. 이러한 이유로 일반 대기는 물론이고 산업장에서도 매우 엄격하게 관리되는 오염물질입니다. 미국 환경청(US Environmental Protection Agency, EPA)은 발암성에 근거하여 PHAs 중 우선 대상물질로 16종을 정하였습니다.
특히, 담배 성분인 Naphthalene, benzo(a)pyrene, benz(a)anthracene, dibenz[a,h]anthracene, chrysene, Indeno(1,2,3-cd)pyrene, Benzo(c)phenanthrene 등은 유전 독성과 발암성을 나타내는 것으로 알려져 있습니다.
유해가스(hazardous gas pollutants)
담배 배출물에서 발생 될 수 있는 유해 가스는 암모니아, 일산화질소, 일산화탄소, 이산화질소, 이산화탄소 등이 있습니다.
암모니아는 염기성 가스로 자극성이 강하며, 농도가 높아질 경우에는 매우 위험한 독성가스라고 알려져 있습니다.
일산화탄소(CO)는 무색, 무취에 자극성이 없는 기체로 불완전 연소산물인데, 혈중 헤모글로빈과의 친화력이 산소보다 약 200~300배 강하여 혈중의 산소농도를 떨어뜨립니다. 지속되면 조직세포에 공급할 산소가 부족해져 무산소증(anoxia)을 일으킬 수 있습니다. 일산화탄소는 연탄가스 중독으로도 많이 알려져 있는데, 이 가스는 실내에서 0.1% 이상의 농도에 노출되면 생명에 악영향을 줄 수 있습니다.
이산화질소는 호흡기, 천식, 폐 질환에 영향을 주며, 특히 어린이에게 호흡기질환을 일으키는 것으로 보고되고 있습니다.
방사성물질(radioactive material)
방사성 물질은 방사선을 방출하는 물질을 말합니다. 방사성동위원소가 대표적인 예인데 우라늄, 플루토늄, 방사성요오드 등이 있으며, 방사성동위원소는 모든 원소마다 여러 개가 존재하고 방출하는 방사선의 종류에 따라 알파선, 베타선, 감마선 방출 핵종으로 나눌 수 있습니다.
그중 담배 성분으로 알려진 Polonium-210(Po-210)은 시안화수소(hydrogen cynide, 속칭 청산)에 비해 인체에서 25만 배의 독성을 가지며, 기관지암을 유발할 수 있습니다.
담배특이니트로스아민(tobacco-specific nitrosamines, TSNA)
담뱃잎 유래의 담배특이니트로스아민은 담배 중에 다량으로 존재하는데, 다양한 동물실험에서 조직특이적인 발암성(암을 일으키는 성질)을 나타냈습니다.
현재까지 담배제품 또는 담배 연기 중에서 발견된 담배특이니트로스아민은 약 7종류가 보고되고 있으며, 이들 중에는 K(4-(Methylnitrosamino)-1-(3-pyridyl)-1-butanone),
NNN(N-Nitrosonornicotine) 등의 발암성이 더 높은 것으로 높은 것으로 알려져 있습니다.
시안화물(cyanide)
시안화물은 세포 질식제로 알려져 있으며 인체에 노출 때 치명적 중독증상을 초래합니다. 시안화물은 흡수되는 경로에 따라 독성작용의 발현 시간에 차이가 있을 뿐 호흡, 경구, 피부, 주사 등 모든 방법으로 인체에 흡수되어 독성작용을 나타낼 수 있습니다.
담배의 시안화수소는 그 분자량이 매우 작고 상온에서 비이온 상태로 존재하기 때문에 흡입하는 경우 폐포막을 쉽게 통과하여 노출되며, 수 초 내에 중독증상이 나타납니다. 또한, 고체인 시안화염(cyanide salt)을 음독하면 수십 분 내에, 시안화물 선구물에 노출될 수 있으며, 이 경우에는 수 시간 지난 후 중독증상이 발현될 수 있습니다, 소량의 경우 우선 호흡 경련 등의 자극 증상이 있고 점차 호흡마비를 일으킬 수 있습니다.
산류(acid)
담배에 포함된 아세트산(acetic acid) 포름산은 대표적인 카복실산 중 하나입니다. 높은 농도의 증기를 흡입하면 코안 쪽, 목, 폐에 심각한 손상을 입을 수 있으며, 호흡곤란도 나타날 수도 있습니다.
할로겐 화합물(halogen compounds)
할로겐 화합물은 할로겐 원소와 다른 원소의 화합물을 통틀어 이르는 용어이며, 그 종류로는 플루오린화물, 염화물, 브로민화물, 아이오딘화물 등이 있습니다.
담배 성분 중 하나인 탄화수소 화합물은 1개 이상의 수소(H)가 할로겐(F, Cl, Br, I)으로 치환된 화합물입니다.
모든 할로겐 화합물은 장기적인 건강위험 연구도 계속되고 있으나, 급성 혹은 단기 노출에 대한 위험성이 중요시되고 있습니다. 할로겐화탄화수소의 주요 급성 독성효과는 무감각증과 심장 과민 반응이며, 특히 심장 과민 반응은 일차적인 독성 문제라고 알려져 있습니다.
살충제류(pesticide)
살충제의 한 종류인 하이드라진(hydrazine) 역시 담배 성분의 하나로, 매우 독성이 강한 화합물입니다.
높은 농도의 하이드라진에 짧은 시간 노출되는 것만으로도 눈과 코, 목에 통증을 느끼고 현기증과 두통, 메스꺼움, 폐부종, 발작, 혼수상태 등의 증상이 일어날 수 있습니다. 또한 간과 신장 및 중추신경계에 손상을 줄 수 있으며, 부식성이 있어 피부 접촉으로 인해 피부염을 일으킬 수 있습니다. 이 때문에 미국 환경보호청에서는 하이드라진을 인체 발암물질로 지정하였습니다.
니트로 화합물(nitro-compounds)
담배의 대표적인 니트로 화합물은 니트로 벤젠으로, 장기간 또는 반복적으로 노출되면 혈액, 비장 그리고 간에 악영향을 줄 수 있습니다. 또한, 사람에게 발암성이 있을 수 있으며, 동물실험 결과에서는 사람에게 생식 또는 발달 독성이 나타날 수 있다고 보고되었습니다.
아민류(amines)
나프틸아민에 노출될 경우, 중추신경계에 영향을 끼쳐 두통, 어지럼증 등이 나타날 수 있습니다. 특히, 흡입할 경우에는 호흡곤란, 섭취할 경우 메스꺼움 및 구토를 유발할 수 있다고 알려져 있다.
담배에 포함된 대표적인 아민류로 알려진 1-나프틸아민은 나프탈렌에서 파생된 방향족 아민으로 방광암을 유발할 수 있습니다.
라. 유해성과 유해성분
유해성과 위해성은 다르다. 담배의 유해성에 관한 법률에서는 유해성이 정의되어 있는데, 이미 화학물질관리법의 정의가 있어 이를 그대로 차용한 것으로 보인다. 화학물질관리법 제2조 제9호와 제10호가 유해성과 위해성이며, 아래와 같다.
9. “유해성”이란 화학물질의 독성 등 사람의 건강이나 환경에 좋지 아니한 영향을 미치는 화학물질 고유의 성질을 말한다.
10. “위해성”이란 유해성이 있는 화학물질이 노출되는 경우 사람의 건강이나 환경에 피해를 줄 수 있는 정도를 말한다.
유해성은 사람에게 해를 끼치는 화학물질의 성질이고, 위해성이란 유해성이 있는 물질이 노출되어 인체에 피해를 주는 정도를 말한다. 그렇다면 담배의 유해성 관리에 관한 법률을 통해 관리 기준이 되는 것은 담배에 포함된 각종 성분의 유해성을 통해 위해성이 일정 수준 이상 되지 않도록 관리하는 것을 목표로 삼아야 한다. 그런 측면에서 위해성에 대한 정의도 추후 포함될 여지가 있다.
담배의 유해성 관리에 관한 법률에서는 화학물질관리법보다 구체적으로 유해성이 있는 물질 중에서 같은 법 제11조 제2항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분을 유해성분이라고 명시하고 있다. 여기서 언급된 제11조 제2항은 제조자 등이 2년마다 연도 개시 후 6개월 내에 판매 중인 담배에 대하여 품목별로 유해성분의 함유량에 관한 검사를 지정된 검사기관에 의뢰해야 하는데, 이때 검사의 대상이 되는 유해성분을 식품의약품안전처장이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 구체적인 유해성분 내용은 추후 제11조 부분에서 해설하기로 한다.
결론적으로 이 법에 따르면 담배에 사용되는 담배첨가물이나 담배로부터 생성되거나 방출되는 담배 배출물에 사람의 건강에 해로운 영향을 미치는 유해성이 포함된 담배 성분에서 유해성분으로 식품의약품안전처장이 고시한 성분만을 유해성분으로 정의하고 있다. 식품의약품안전처장이 사전에 얼마만큼의 많은 정보와 연구를 통해서 담배의 유해성분을 인지한 상태에서 고시로 정하는지가 매우 중요한 관심사다. 이는 담배산업계의 자발적인 응원과 정부의 연구 능력을 가늠할 수 있는 잣대가 될 수도 있다.
마지막으로 대한민국이 이 법을 통해서 실현하고자 하는 담배의 유해성 관리에 대한 정의를 명확히 함으로써 법령 집행 의지를 드러낸 것으로 확인되는 내용이 담긴 담배의 유해성 관리에 대한 정의가 있는데, 법령 집행을 통해 금연 정책에 활용하는 것 등을 목표로 한다는 사실을 공표하고 있다.