현대 사회에서 산업은 발전과 규제라는 측면에서 하나의 정부가 양날의 칼처럼 또는 동전의 양면처럼 다른 역할을 하는 경우가 많다. 가장 대표적인 것이 식품으로 식품산업진흥법과 식품위생법이라는 법률을 통해 발전과 규제를 적시에 활용한다. 기술발전과 수출을 위해서 정부가 적극적으로 지원하기도 하지만 소비자 건강과 안전을 위해서 제품 생산과 표시・광고에 대해서 강력한 규제를 한다.

그런데 담배산업은 독특하다. 주류와 함께 전세계 어느 국가도 산업 발전을 장려하거나 기대하지 않는다. 오로지 규제만 있다. 담배보다 더 극단적으로 단속되고 있는 마약의 경우에는 의약품의 용도로 사용되는 경우도 있어서 산업발전이 필요하다. 그리고 주류의 경우 대다수의 국가가 전통적인 산업 발전을 위해서 기술적인든 관광자원측면에서든 분명하게 정부가 악의적으로만 통제하지는 않는다. 오히려 와인의 경우에는 이탈리아나 프랑스, 아메리카 대륙의 국가들에게는 국가의 자존심처럼 여겨지기도 한다.

의료전문가를 포함해서 공식적으로 어떤 정부 혹은 어느 인물도 담배를 옹호하거나 장점이 있다고 언급한 경우는 없다. 그런데, 담배 제조나 판매를 금지하는 나라도 없다. 오히려 세금을 높여 가격을 계속 높이는데, 담배 근절을 위해서 가장 이상적인 방법이라고 선전한다. 왜 담배는 대마초 등 마약과 같이 대한민국 정부가 적극적으로 전쟁을 벌이지 않는지는 법률적인 문제는 아니다. 하지만 담배를 금지하지 않고, 국가 수입원으로 간주하여 관리하는 것은 법률로 규정하면서 어떤 산업보다도 과세형평의 원칙이 무시되는 분야다.

2023년 10월 31일 담배의 유해성 관리에 관한 법률이 제정되기 전까지 담배산업은 대한민국에서 오로지 세금의 조달창구로 여겨져 왔으며, 국민 건강을 위해서 국민건강증진법의 일부 규정이 존재하는 것이 전부였다. 그렇기 때문에 대한민국에서 2023년 10월 31일은 그전까지 세금의 원천으로만 생각했던 담배산업의 의미가 국민건강을 위해서 본격적이면서 과학적으로 산업을 보게 된다는 측면에서 커다란 정책적인 변화다. 또한 법률적으로도 향후 담배의 유해성 관리에 대해 시행령과 시행규칙, 관련 고시 등을 통해 국민건강을 지키기 위해서 대한민국 정부가 담배업계와 제대로된 전쟁을 펼칠 수 있는 무기를 갖게 된 것이기도 하다.

백해무익하지만 현재 대한민국 성인의 20%가 담배를 피고 있다. 과거 60%에 육박하던 남자의 흡연율이 2022년 기준으로 30%로 감소했고, 여자의 흡연율이 5%라고는 하나, 청소년의 전자담배 등을 통한 흡연율은 집계되지 않고, 공식적으로 파악도 어려운 상황이라 막연하게 희망적인 상황만은 아니다. 실제로 방과 후 중고등학교 근처에서 흔히 볼 수 있는 담배꽁초와 연기들을 본 적이 있는 성인이라면 그 심각성은 성인에 비할 바가 아니라고 한다. 게다가 최근 액상형 전자담배의 요란하고 흥미로운 디자인과 향기 등으로 청소년의 흡연 시도가 죄책감을 느끼지 않도록 확산되고 있는 것도 사회적인 이슈로 여겨져 급기야 담배산업법에서 가장 핵심인 담배의 정의를 개정하고자 국회가 나서는 일이 발생하기도 했다.

결국 산업을 관리하고 정책을 추진하기 위해서는 법률이 필요하다. 담배산업도 지금까지 국가가 판매했던 1956. 1. 20. 제정된 연초전매법(1970. 1. 30. 담배전매법으로 법령 개정)이 1988. 12. 31. 폐지되기까지는 오로지 국가가 국민의 건강을 해치면서 오로지 판매수익만 챙기는 매우 비정상적인 체제였다. 그러다가 담배사업법이 1989년 1월 1일 시행되면서 담배를 민간기업이 판매하고 외국 담배가 수입되었고, 정부는 고율의 세금과 건강증진기금을 통해 전매제도때와 크게 다르지 않은 세수를 확보할 수 있었다. 그리고 2023년 10월 31일 담배의 유해성에 관한 법률이 제정되기 전까지 국민 건강보다는 세수에 중점을 둔 정책을 뒷받침하는 법률인 담배사업법만이 유일하게 존재했다.

담배사업법은 제정목적에서 담배산업의 발전을 도모하고, 국민경제에 이바지한다는 명확한 목적으로 제정된 법령으로 제조와 판매, 문자그대로 담배 사업에 관련된 법률이다. 우리가 흔히 사업(Business)이라고 하면 제품을 만들기 위해서 원료를 구매하고, 제조 공정을 거쳐 완성된 제품을 소비자에게 판매하는 일련의 과정을 범위로 한다. 2014년 1월 21일 전문 개정된 담배의 정의는 당시에는 분명히 선진적인 것이었겠지만 2020년대 청소년들의 흡연 문제와 연관된 전자액상담배를 포함시키지 못했고, 최근 대법원에서 무죄 선고를 받은 영업자의 원료제공과 소비자의 직접 담배제조와 관련해서는 담배사업법에 제조에 대한 커다란 입법불비가 발견되었다.

그리고 세금과 산업 측면에서만 담배를 바라보았던 정부의 관점을 국민건강이라는 목적으로 대한민국이 바라보고 있다는 것을 국민들에게 알려준 담배 유해성분에 관한 법률이 2023년 10월 31일 제정되었다. 2025년 11월 1일 시행될 때까지 다소 여유가 있어보이긴 하나 법률 집행을 위해서 필요한 하위 규정들을 준비하기 위한 시간을 고려해보면 그리 충분하지 않을 수도 있다. 지구상에서 가장 자본이 탄탄한 글로벌 담배회사의 수백년에 걸친 연구 자료와 비교하면 대한민국 정부가 보유한 담배 성분 자료들은 분명하게 빈약할 수밖에 없다. 그리고 아직까지도 담배에 사용된 혹은 담배를 통해 생성된 물질들이 정확하게 무엇인지 그리고 인체에 어떤 영향을 끼칠는지 완벽하게 파악된 적도 없다.

담배 유해성 관리에 관한 법률은 국민 건강 관리를 위해서 대한민국 정부가 담배 회사보다 더 똑똑해지고, 건강에 피해를 주는 성분을 사전에 관리하거나 이를 통해 담배산업을 절대적으로 좌지우지할 수 있는 강력한 무기를 국민을 보호하는 정부에 제공할 것으로 기대되고 있다. 그래서 이 법률은 매우 유연하게 정리되어 수많은 시행착오를 겪으면서 개정도 쉽게 진행되면서 담배산업계를 완전하게 통제할 수 있어야 하고, 그동안 감춰져왔던 수많은 담배회사의 비밀을 풀어낼 수 있는 열쇠가 되어야 한다. 현재 식품의약품안전처 등 관련 부처에서 하위규정인 시행령과 시행규칙을 제정하기 위해서 노력하고 있으며, 사실 더 구체적인 내용은 여전히 고시 등이 나와봐야 알 수 있을 것으로 보인다.

이때 정부는 담배산업, 소비자단체, 전문가 집단인 학계 등의 다양한 구성원들의 의견을 취합할 수 있는 위원회를 구성해야 하며, 객관적이고 공정하게 유지될 수 있도록 개별 당사자들의 의견만큼이나 국민 건강을 위해서 유해성 관리를 어떻게 철저하게 진행할지 결정해야 한다. 그리고 어느 위원회나 관련 단체로부터 추천을 받아 진행하는데, 이 위원회 만큼은 어디를 통해 참여하든지 전문성이 가장 우선시 되어야 한다. 식품의약품안전처의 유해성 관리 정책을 제대로 이해하고, 담배 등 보건 분야에 있어서 전문성을 갖추는 것은 물론 개별 단체에서 대표성을 부여받은 경우에만 인정되어야 한다.

이 밖에 담배관련 법령은 일부가 포함된 국민건강증진법이 있다. 국민건강증진법은 담배에 국한된 법률은 아니고, 보건교육, 질병예방, 영양개선, 신체활동장려, 건강관리 및 건강생활의 실천 등이 포함된 국민건강증진사업을 영위하기 위한 것으로 담배의 광고 금지, 경고 문구, 금연지도원 등에 대한 일부 조항을 포함하고 있다. 담배사업법이 주로 세금과 사업자 등록 등에 관한 조항으로 구성되어 있다면 국민건강증진법은 유일하게 영업자에 대한 제재 조치를 포함하고 있는 행정법이다.

특히 담배에 관한 경고문구 등의 표시, 가향물질 함유 표시 제한, 담배에 관한 광고의 금지 또는 제한 등 담배사업자에 대한 구체적인 의무를 부과하고 있으며, 세금처럼 인식되고 있는 담배에 대한 국민건강증진부담금 부과 및 징수에 대해서도 규정하고 있다. 최근 논란이 되고 있는 액상형 전자담배는 담배사업법에 따른 담배의 정의에 포함되지 않으며, 이에 따라 국민건강증진법에 따른 국민건강증진부담금 부과 대상이 아니다. 이런 이유로 기존 담배에 부과되는 국민건강증진부담금만큼 가격을 낮출 수가 있어 청소년들에게 비교적 저렴하게 공급될 수 있어 급속도로 확산되는 효과가 있다는 지적도 있다.

지금까지 간단히 살펴본대로 2023년 10월 31일 담배 유해성분에 관한 법률이 제정되기 전까지 우리나라에서는 담배를 오로지 조세의 관점으로 관리하거나 표시나 광고를 통한 제재 조치가 전부였다. 담배를 통해 발생한 피해자들에 대한 배상이나 피해를 발생시키는 원인을 확인하고 감경시키려는 노력이 부족했던 것이 사실이고, 향후 제외국처럼 이런 법률이 발의될 것으로 예상된다. 임기만료로 폐기되긴 했지만 2021년 10월 6일 발의된 ‘담배책임법’은 흡연으로 인해 증가하는 피해를 방지하고, 피해자들이 부담하는 입증책임을 완화하기 위한 규정 등이 포함되어 있었다.

지금까지 담배관련 법령은 세금을 부과하는 국가와 사업자 관리에 초점을 맞추어왔다면 앞으로는 흡연으로 피해를 받은 소비자가 중심이 되는 방향으로 진행될 것이다.